[로리더] 민주사회를 위한 변호사 모임(민변) 사무총장 하주희 변호사는 16일 “역사적으로 대통령의 거부권 행사는 정치적 옳고 그름을 떠나 특별한 이유가 있어야 한다고 생각했다”며 “그런데 윤석열 대통령의 거부권 행사에는 그 근거가 충분하다고 전혀 보이지 않는다”고 꼬집었다.

거부권을 거부하는 전국 비상행동, 민변, 민주주의 법학연구회는 이날 오후 2시 민변 대회의실에서 “대통령 거부권, 국민이 거부한다 긴급토론회”를 개최했다.

이 자리에서 첫 번째 발제를 맡은 민변 사무총장 하주희 변호사는 윤석열 정부의 대통령 거부권 행사 사례와 그 이전 정부 및 해외 거부권 행사 사례를 비교ㆍ분석해 발표했다.

하주희 사무총장은 본격적인 발제에 앞서 “우리 헌법상 대통령의 재의요구에 관한 규정은 ‘제3장 국회’의 제53조에 나와 있고, 대통령 관련 장은 따로 있다”며 “해당 조문에는 ‘법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간(15일) 내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다’고 돼 있어 대통령의 재의요구라는 것은 고유의 권한이라기보다는 국회를 견제하기 위한, 본질적 입법권을 침해하지 않는 한도 내에서 행사돼야 하는 것이 아니냐는 결론적 고민을 하게 됐다”고 밝혔다.

하주희 사무총장은 “역대 총 12인의 대통령 중 이승만, 박정희, 노태우, 노무현, 이명박, 박근혜 등 6인의 대통령이 총 66차례 거부권을 행사했고, 그중 45건은 이승만 대통령이 행사한 것”이라며 “1987년 6월 항쟁 이후 현행 헌법 하에서는 단 16건만이 행사됐고, 윤석열 대통령은 임기의 절반도 마치지 않은 시점에서 가장 많은 거부권을 행사한 대통령이라는 기록을 이미 세웠다”고 설명했다.

<양곡관리법 거부권 행사>

민변 하주희 사무총장은 “양곡관리법이 제안된 때는 2023년 1월 31일이지만, 이 법은 2021년부터 유사한 취지의 7개 법률안이 이미 발의됐고, 2022년 쌀값 폭락으로 인해 농민들의 원성이 커지자 본격적으로 논의가 시작됐다”며 “농림축산식품 법안심사소위원회에서 마련한 대안을 조정안으로 의결해 2023년 1월 31일에 제안된 것”이라고 설명했다.

하주희 사무총장은 “주요 내용은 농림축산식품부 장관이 초과 생산된 쌀을 수확기에 의무적으로 매입하도록 하는 것”이라며 “그동안은 ‘할 수 있다’고 돼 있었고, 실제로 수매도 해왔으나 의무적으로 매입하도록 하고 논에 타 작물을 재배할 경우 농업에 대한 재정적 지원을 할 수 있는 근거를 마련했다”고 전했다.

하주희 사무총장은 “윤석열 대통령은 4월 4일 법안에 거부권을 행사하면서 ‘쌀 매입 의무화가 쌀 적정생산을 어렵게 해 쌀 산업의 구조적 공급과잉 문제를 심화시킨다. 중대한 재정적 부담을 초래하고 쌀값 하락으로 농업 농촌 발전에 부정적인 영향을 미친다’고 했다”며 “왜 국가가 매수해주는데 쌀값이 하락하는지 논리적으로 맞지는 않는 것 같지만, 여러 가지 이유가 있고, 가장 큰 이유로 ‘충분한 협의와 사회적 공감대 형성이 부족하다’는 이유로 재의요구했다”고 말했다.

<간호법 거부권 행사>

민변 하주희 사무총장은 “간호법은 2023년 3월 24일에 제안되긴 했지만, 2021년부터 최연숙 국민의힘 국회의원이 ‘간호ㆍ조산법안’, 김민석 더불어민주당 국회의원과 서정숙 국민의힘 국회의원이 각각 간호법안을 발의해둔 상태였다”며 “8월부터 보건복지위원회에서 간호법 제정에 관한 공청회를 실시했고, 동년 1월에는 간호사 1인당 담당 환자 수 축소에 관한 국민동의 10만 명 청원도 접수된 상태였다”고 전했다.

하주희 사무총장은 “국회에서는 위 세건의 법률안과 1건의 국민동의 청원에 대해 밥안소위심사소위원회 심사결과 법률안을 통합 조정해 보건복지위원회 대안을 마련해 제안하기로 의결했다”며 “2023년 4월 27일 국회에서 의결된 법안이 정부로 이송되자 2023년 5월 16일 거부권을 행사했다”고 설명했다.

하주희 사무총장은 “그런데 간호법 재의요구 이유는 딱 2페이지 밖에 없고, 내용도 별 다른 내용이 없다”며 “간호법은 국민의힘에서도 발의한 적이 있음에도 딱 2페이지로 ‘▲시행될 경우 국민 건강에 심각하게 부정적 영항을 미친다. ▲의료에서 간호만을 분리할 경우 국민 권리 제한 우려가 있다. ▲고령화된 시대 선진화된 돌봄 체계는 신중하게 설계돼야 한다. ▲특정 직역을 차별한다. ▲사회적 갈등이 큰 법안일수록 충분한 숙의 절차를 거쳐야 한다.’ 등 별다른 설명도 없었다”고 지적했다.

<방송 3법 거부권 행사>

민변 사무총장 하주희 변호사는 “방송법, 방송문화진흥회법, 한국교육방송공사법 역시 방송법은 이미 제출돼 있던 9개 법률안, 2022년 11월 ‘언론 자유와 공영방송의 정치적 독립을 위한 법률 개정에 관한 청원’ 5만 명 서명 등을 통합해 조정한 대안을 과학기술정보방송통신위원회 안으로 제안해 의결했다”며 “그런데도 대통령은 거부권을 행사했는데, 재의요구 이유도 2페이지 밖에 없었다”고 설명했다.

하주희 변호사는 “그 이유로는 방송문화진흥위원회 이사, 그러니까 한국방송공사(KBS)의 각 이사회가 편향적으로 구성돼 방송의 공정성과 독립성이 훼손된다는 것과 후보 국민추천위원회 구성에 관한 본질적인 사항을 법률에 규정하지 않아서 편파적인 사장이 오고, 입법 과정에서 충분한 협의와 사회적 공감대가 부족했다고 거부했다”고 전했다.

<노동조합 및 노동관계 조정법 개정안(노란봉투법) 거부권 행사>

하주희 변호사는 “노동조합 빛 노동관계 조정법 개정안은 쌍용자동차 노조 손해배상부터 시작해서 이미 20년간 얘기가 돼온 거였다”며 “그런데도 2023년 12월 9일 국회에서 의결했지만 역시 거부권을 행사했다”고 설명했다.

하주희 변호사는 “대통령 재의요구 이유에는 생각이 다르다는 몇 가지와 함께 역시나 ‘입법 과정에서 충분한 협의와 사회적 공감대 형성이 부족했다’는 것을 이유로 들고 있다”고 밝혔다.

<‘김건희 특검법’ 거부권 행사>

민변 사무총장 하주희 변호사는 “‘김건희 특검법’에 대한 재의요구 이유는 이전 다른 정부에서 대통령이 거부권을 행사했던 특검 법안의 이유와 비교해보면, 과연 적정한가에 대해 고민을 할 수 있다”며 “‘대통령 배우자 김건희의 도이치모터스 주가조작 의혹 진상규명을 위한 특별검사 임명 등에 관한 법률안’은 정의당이 발의해 2023년 3월 24일 제안됐고, 주가조작과 관련한 내용을 특별검사로 임명해 수사한다는 담고 있다”고 소개했다.

하주희 변호사는 “‘김건희 특검법’은 2023년 12월 28일에 의결됐는데, 법안이 정부로 이송되는데 1~2주 걸리는 것을 국회의장에게 긴급 이송을 요청해서 2024년 1월 4일 이송 받아 다음날인 5일에 거부권을 행사했다”며 “재의요구를 보면 우리 헌정사에 길이 남을 이유가 아닐까 싶다”고 비판했다.

하주희 변호사는 “1987년 헌법체제 이후 대통령의 재의요구 이유는 ‘정부가 무엇을 하는데 문제가 있다’던가, 이미 이 법과 관련돼서 어떤 것이 시행 중이므로 추가적인 입법이 필요 없다던가, 재정적으로 중대한 문제, 소송 중인데 정부와 협의가 있었으면 등의 취지로 돼 있다”며 “그런데 이번 재의요구에는 평소에 정부ㆍ여당이 방송에서 하던 말이 그대로 적혀있어서 충격을 받았다”고 밝혔다.

하주희 변호사는 “재의요구에 ‘도이치모터스 주가 조작 의혹 사건은 이미 더불어민주당이 집권 여당이던 시절 문재인 정부가 검찰을 총동원해 2년 넘게 무리하고 과도하다는 비판을 받을 정도로 강도 높게 수사하고도 김건희 여사에 대해서는 기소는커녕 소환조차 못 한 사건’이라고 한다”며 “또 추가로 ‘특검법이 행정부의 수반으로서 대통령이 무언가를 하는데 난점이 있다’는 식이 아니라 ‘선거의 공정한 관리 의무가 있는 대통령으로서 재의요구를 해야 할 의무가 있다’는 식으로 언급한 것 자체가 정치적 중립 의무를 저버린 것”이라고 지적했다.

<‘50억 클럽 특검법’ 거부권 행사>

민변 사무총장 하주희 변호사는 “화천대유 ‘50억 클럽’ 뇌물 의혹 사건의 진상규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률안도 2023년 2월 2일에 제안돼 12월 28일에 의결됐다”며 “이 역시도 2024년 1월 4일 긴급 이송받아 윤석열 대통령이 거부권을 행사했다”고 설명했다.

하주희 변호사는 “이번 재의요구 이유도 정말 놀라웠다”며 “‘50억 클럽 사건의 뇌물공여 혐의자 김만배를 야당만이 추천한 특별검사가 수사하겠다는 것은 이미 검찰 수사와 재판을 받고 있는 더불어민주당 이재명 대표에 대한 방탄이 목적’이라고 집어넣었는데, 정치적으로 이런 말을 할 수는 있지만, 헌법상의 재의요구를 하면서, 대통령이 국회에 요구하는 건데 국회가 아니라 야당에게 문제를 제기하는 것은 정치적 중립 의무를 저버린 것”이라고 비판했다.

<윤석열 대통령의 거부권 행사 분석>

민변 하주희 사무총장은 “1987년 이후 16회의 거부권 행사 사례를 분석한 법제처의 자료에 따르면, 노태우 정부 때부터 어떤 법률안에 헌법적으로 어떤 문제가 있는지에 대해 근거를 마련하려고 노력해 오고 있다”며 “재의요구 이유의 모든 화자는 대통령이자 행정부 수반으로서의 정부로, 굳이 국회에 재의요구를 해야 하는 이유에 대해서 매우 상세하게 설명하고 있다”고 강조했다.

하주희 변호사는 “2003년 남북정상회담 관련 대북비밀송금 의혹사건과 북한핵개발자금전용 의혹사건 및 관련 비자금비리의혹사건 등의 진상규명을 위한 특별검사 임명 등에 관한 법률안에 대한 재의요구 이유를 보면, ‘이미 특별법이 통과돼서 수사를 충분히 한 사안으로, 헌법적으로 이걸 또 하는 건 어떤 문제가 있다’고 매우 상세하게 설치하고 있다”며 “당시 정치적으로 옳았냐, 그렇지 않았냐를 떠나 모든 대통령은 거부권을 행사하기 위해서는 특별한 이유가 있어야 한다고 생각했고, 재의요구에 대해서 국회가 처리하는 방식도 재의요구의 내용에 일부 일리가 있으면 그걸 받아들여 국회에서 다시 법안을 만들어 통과시킨 예도 상당수 있다”고 설명했다.

하주희 변호사는 “이명박ㆍ박근혜 정부 때도 각각 한 건과 두 건의 거부권 행사가 있었는데, 당시에도 매우 상세하게 이유를 붙여 헌법적 차원의 문제를 제기하기 위해 노력했다”고 덧붙였다.

<해외의 대통령 거부권 사례와 비교>

민변 사무총장 하주희 변호사는 “거부권에 대한 논의가 많지는 않지만, 헌법 규정은 어느 나라나 비슷한 것 같다”며 “미국 헌법도 ‘입법부’ 항목에 대통령이 법률안을 승인해야 하고, 승인하지 않는 경우는 이의서를 첨부해 법률안을 발의한 원으로 환부해야 한다고만 돼 있어 대통령이 법률안 거부권을 행사하기 위한 실체적 요건을 규정하고 있지는 않다”고 설명했다.

하주희 변호사는 “다만 미연방대법원은 아무런 실체적 요건이 없는 대통령의 거부권 행사 가능성은 권력분립원리에 위반해 대통령에게 지나친 권한을 주는 것으로 그 자체로 위헌일 수 있음을 설시한 바 있다”며 “권력 분립의 본질적 부분은 해치지 않는 실체적 요건이 있을 때만 거부권 행사를 하는 것이 타당하다는 원칙적인 입장을 가지고 있는 것 같다”고 해석했다.

하주희 변호사는 “총 2585건에 달하는 미국의 거부권 행사는 워싱턴 초대 대통령부터 현 바이든 대통령까지 거부권 행사를 안 한 대통령은 7명밖에 없고, 전부 20세기 이전이었다”며 “조지 W. 부시 대통령 이후로 거부권 행사는 현저하게 감소하는 추세로, 2001년부터 현재까지 행사된 거부권은 총 35건에 불과하다”고 강조했다.

하주희 변호사는 “프랑스는 법률의 일부 아니면 조문에 대해서 재의요구를 할 수 있다는 것 이외에 실체적 요건을 헌법에 규정하고 있지는 않다”면서 “프랑스는 역사가 길지만 1958년 제5공화국 이후 2012년 6월 말까지 딱 3번의 거부권만을 행사했는데, 이는 프랑스의 정부 형태(이원집정부제)가 우리랑 다르기 때문에 당연한 결과”라고 설명했다.

하주희 변호사는 “특이하게 브라질에는 헌법 규정에 거부권의 요건이 명시돼있다”며 “대통령이 법안이 위헌이거나 공공의 이익에 반한다고 판단하는 경우 거부권을 행사할 수 있다고 해놨다”고 소개했다.

하주희 변호사는 “국내 역사나 세계적 추세와 비교해볼 때, 세계적으로 대통령 거부권 행사 빈도는 줄어드는 추세로 보인다”며 “그런데 임기 1년 반 만에 8건의 거부권이라는 헌정사상 기록을 세우는 것은 세계적 추세에 역행하는 것이 분명하다”고 비판했다.

하주희 변호사는 “거부권 행사는 행정부의 수반으로서 국회의 입법권에 대한 견제 차원에서 하는 건데, 야당을 비난하면서 향후 치러질 선거의 공정성을 사유로 드는 것 역시 역사상 처음 있는 일”이라며 “국회가 의결한 법률안에 대해 선거의 공정성을 논하는 것이야말로 그 자체로 정치적 중립성을 견지해야 할 대통령의 책무를 완전히 저버린 것”이라고 지적했다.

민변 사무총장 하주희 변호사는 “헌법재판소는 노무현 전 대통령 당시 대통령이 특정 정당을 일방적으로 지지하는 발언을 한 것만으로도 국민의 의사 형성에 영향을 미쳐 자유로운 의사 형성 과정에 개입해 이를 왜곡하는 것이라며 선거 중립 의무를 위반한 것이라고 판시한 바 있다”며 “윤석열 대통령이 재의요구 사유로 ‘더불어민주당 이재명 대표의 방탄 목적’을 드는 것은 그 자체로 정치적 중립 의무 위반”이라고 재차 강조했다.

또 하주희 변호사는 “윤석열 대통령이 거부권을 행사한 8개의 법률안 중 재의요구 사유로 빠지지 않는 것이 ‘입법 과정에서 충분한 협의와 사회적 공감대 형성이 부족하다’는 것이었다”며 “이것을 재의요구 사유로 포함하는 것 역시 대통령의 헌법 수호 책무를 저버린 것”이라고 비판했다.

하주희 변호사는 “대통령실은 거부권을 행사한 법률안이 제안된 사회적 배경이나 관계자들의 목소리에 관심을 기울인 적이 없다”며 “21대 국회가 시작될 때부터 수많은 법률이 제안돼 있었고, 그 법률에 관한 논의에 답을 하지 않았다”고 설명했다.

하주희 변호사는 “아주 오래전부터 기본권을 실현하기 위해 제안된 것이었음에도 충분한 협의를 위한 어떠한 발걸음도 한 적이 없고, 대안을 내놓은 적도 없다”며 “역사적으로 재의요구 이후 요구 사항을 반영해 추가적인 입법이 된 사례도 적잖다는 점에 비춰볼 때, 오로지 정책적으로 반대한다는 이유로 국회의 입법권을 형해화하는 거부권 행사가 가능한지 의문이 든다”고 밝혔다.

하주희 변호사는 “이제 10ㆍ29 이태원 참사 특별법의 운명이 남아 있지만, 여기에 거부권을 행사하는 것은 공권력에 의한 인권 침해로 구성하는 것도 가능하지 않을까 하는 고민이 든다”며 “헌법소원 가능성에 대해서도 진지하게 고민하고 검토하는 과정을 적극적으로 해봐야겠다”고 다짐했다.

한편 이날 토론회에는 박석운 전국민중행동 공동대표, 조영선 민변 회장, 장유식 민변 사법센터 소장, 하주희 민변 사무총장, 오동석 아주대 법학전문대학원 교수, 신옥주 전북대 법학전문대학원 교수, 서채완 민변 사법센터 변호사, 김예지 민변 노동위원회 변호사, 이주희 민변 미디어언론위원회 변호사 등이 참여했다.

[로리더 최창영 기자 ccy@lawleader.co.kr]