[로리더] 서울대학교 법학전문대학원 공두현 교수는 8월 30일 김명수 대법원장 시기의 사법부 평가와 향후 방향 모색을 위한 토론회에서 ‘사법행정제도 개혁의 성과와 한계’를 주제로 발제했다.

민주사회를 위한 변호사모임(민변)과 참여연대는 이날 오후 2시부터 서초동 민변 대회의실에서 “김명수 대법원장 시기의 사법부 평가와 향후 방향 모색을 위한 토론회”를 개최했다.

2011년부터 2020년까지 9년간 판사로 재직한 공두현 서울대 로스쿨 교수는 “사법행정제도 개혁의 성과 과제라는 주제는 어떻게 보면 2016~2017년에 가장 뜨겁게 진행됐었던 일들이기 때문에 그때 이야기로부터 시작해야 할 것 같다”며 “먼저 비교법적으로 사법행정 구조라는 게 어떤 방식으로 체계적으로 운영되고 있는가를 살펴보겠다”고 발제를 시작했다.

공두현 교수는 “원래 사법권이라는 거는 왕이 가지고 있었던 것”이라며 “왕이 가지고 있었다가 왕의 지위를 대체하는 행정부가 사법 행정권한을 가지고 법관들만 별도의 기구를 만들었고, 유럽 다수 국가가 원래는 행정부형 모델을 가지고 있었다”고 설명했다.

공두현 교수는 “미국은 법무부가 예전에 사법행정을 담당했었는데 점차 대법원으로 사법행정권을 넘겼다”며 “1922년에 선임 항소 법원 판사회의라는 게 이제 설치가 되면서 회의체 중심의 법원형 모델을 시작했다”고 말을 이었다.

공두현 교수는 “1939년에 법원행정의 어떤 통상적인 집행을 담당하는 연방 법원행정처가 만들어졌고 연구와 교육 기능을 하는 연방 사법센터가 1967년에 창설됐다”며 “그래서 의사결정을 하는 연방사법회의, 그리고 집행을 하는 연방 법원행정처, 연구와 교육을 하는 연방 사법센터 이렇게 세 가지가 분권형 구조를 이루었다”고 설명했다.

공두현 교수는 “우리나라의 경우 일제 강점기에는 전통적인 대륙법계 사법행정 구조로 관방총무과 법무부 여기에서 사법행정을 담당했다”며 “이러한 구조가 미군정청에서 일시적으로 유지가 되다가 미군정청은 자신의 미국식 구조에서 법원형 구조인데 회의체를 중심으로 한 구조를 구성했다”고 밝혔다.

공두현 교수는 “그래서 사법행정을 법원에 귀속시키고 그 이후에 과도 법원조직법을 만들었다”며 “그 과도 조직법에서는 사법행정 권한을 대법원장은 아니지만, 대법원에 귀속시켰다”고 전했다.

공두현 서울대 로스쿨 교수는 “이때는 사법행정의 최고 의결기관으로 대법관 회의를 명시했다”며 “대법관회의라는 회의체를 사법행정의 최고 의결기관으로 명시하고 있는 회의체 중심의 법원 사법행정 구조였는데 대한민국 국회가 제정한 재정 법원조직법에서부터는 그 권한을 대법원장에게 조금 더 집중시키는 그런 조문을 만들게 됐다”고 설명했다.

공두현 교수는 “그래서 법원조직법 15조에 따라서 대법원의 일반 사무를 관장하고 관할 법원의 법원 행정사무 또 그 직원을 지휘감독하는 지위를 가지고 있었다”며 “군사 독재 시기에 대법원장에게 오히려 권한을 더욱 집중시켰다”고 말했다.

공두현 교수는 “결국 5공화국 국가보위입법회(국보위)라는 회의체에서 사법행정사무의 총괄 권한이라는 것을 대법원장에게 부여했다”며 “그래서 그전에는 대법원은 직접 관장, 관할 법원은 지휘 감독이었는데 5공화국 헌법부터는 아예 사법행정사무의 총괄 권한이라는 게 생겼다”고 전했다.

공두현 교수는 “어떻게 보면 5공의 유산이라고도 볼 수 있다”며 “그래서 현행 법원조직법도 그것을 계승해서 대법원장이 사법행정 총괄 권한을 가지고 또 그 권한을 일부 위임할 수도 있고 직접 행사할 수도 있는 그런 제왕적인 대법원장 제도가 우리나라에 계속 존재해 왔었던 것”이라고 지적했다.

공두현 교수는 “이런 대법원장의 결단형 의사결정 구조를 견제하고 균형을 이루는 제도적인 뒷받침이 매우 부실했었다”고 평가하며 “그래서 기존 법원행정처는 중앙집중적이고 폐쇄적이고 수직적인 구조”라고 비판했다.

공두현 교수는 “그래서 법원행정처장, 차장 그리고 실국장, 총괄심의관, 심의관 그리고 각 법원의 기획법관이 피라미드 구조를 이루면서 수직적인 구조, 또 이 멤버들이 아니면 무슨 일이 일어나는지를 알기 어려운 폐쇄적인 구조, 모든 일을 여기서 관장하는 중앙집중적인 구조 이 세 가지의 특징을 가진 구조로 돼있다”고 설명했다.

공두현 교수는 “그 이후에 2017년도에 사법 농단의 사법 농단 사태 사법행정권 남용 사태에서 그 모순이 폭발했고 민낯을 드러냈다고 볼 수 있다”며 “결국 사법행정 제도의 개혁은 수평적으로 만들고 또 개방적으로 만들고 권한을 분산하는 방향, 기존의 모순을 해결하는 방향으로 갈 수밖에 없었고 그것이 2017년 이후 법원 내에서 또 법원 밖에서 이루어졌던 개혁 구상이었다”고 밝혔다.

하지만 공두현 교수는 “당시의 개혁 기구가 법원 내외를 아우르는 그런 기구라기보다는 대법원의 내부에 존재하는 그런 기구에서 논의가 됐다”고 전했다.

판사 출신인 공두현 서울대 로스쿨 교수는 “2017년 전국법관대표회의라는 회의체 자체를 상설화하는 게 첫 번째 과제였다”며 “사법행정의 기본 방향이라는 내용을 의결했다”고 말했다.

당시 의결 내용은 다음과 같았다.

1. 첫 번째 법원의 중심은 재판임을 확인한다. 사법행정은 재판을 지원하는 기능을 중심으로 운영되어야 한다.

2. 사법행정은 법관의 독립을 보장하고 국민들이 공정한 재판을 받는 데 기여하는 방향으로 개선되어야 한다.

3. 사법행정 담당기관은 투명하고 민주적으로 운영되어야 하고 권한을 분산하여 권한 남용과 사법부 관료화를 예방하도록 설계되어야 한다.

공두현 교수는 “이를 위해서 ▲법원행정처의 기능 분산, ▲절차의 투명화, ▲법원행정처 근무 법관의 단계적인 축소, ▲윤리감독 기능의 독립 실질화, ▲전국법관대표회의의 역할과 권한 구체화, ▲고등법원 부장판사 보임 폐지, ▲지방법원과 고등법원 법관 인사의 이원화 제도 계속 추진 ▲전보 인사 최소화, ▲장기 근무 시행이 제도 개선안으로 의결됐다”고 전했다.

공두현 교수는 “동년 12월부터 법원행정처에 집중된 사법행정 기능을 연구 기능, 의사결정 기능, 집행 기능으로 나누고, 법관 인사 운영은 법원 행정조직과 독립시켜 법관의 독립을 존중하는 방향으로 가자는 개혁안이 나왔다”면서도 “다만, 법관이 사법행정에 참여하면 안 된다는 의미가 아니었다”고 손을 그었다.

공두현 교수는 “당시 전국법관대표회의가 지향했던 사법행정제도의 모델은 다분히 미국 방식을 지향하고 있었다”며 “그때 국회 헌법개정특별위원회가 유럽의 사법평의회 모델 도입을 골자로 한 개헌안 초안을 공개하고 법원 내에서도 많은 논의가 있었던 것 같은데 기존의 어떤 사법의 독립을 견제하고 침해하려는 움직임이 많은 우리나라의 상황, 또 제왕적 대통령제가 있는 상황, 이런 상황에 비추어 봤을 때는 그것이 어렵다는 비관적인 시각도 있었다”고 말했다.

공두현 교수는 “2017년 법관대표회의의 개혁 구상은 미국 방식을 채택한 것이었다”며 “법원 외에서 개헌 초안의 지위를 얻은 이 협치형 평의 중심의 사법행정 구조를 지향하는 개혁안, 외부의 개방적인 통제를 지향하는 개혁안, 그리고 대법원장의 권한을 조금 더 남겨 사법행정 구조를 기존 구조대로 유지하면서 보완하는 방식의 개혁안, 이 세 안이 지속해서 갈등을 빚기도 했다”고 설명했다.

공두현 서울대 로스쿨 교수는 “2018년에 사법행정 의사결정 체계에 관한 의결이 다시 한번 이뤄졌다”며 “2017년 전국법관대표회의의 의결을 어느 정도 이어받으면서 사법행정권 남용을 방지하고 법관의 독립을 충실하게 보장하기 위해 ▲현행 사법행정 구조에 대한 전면적인 개편 ▲의사결정을 하는 회의체 집행기구 ▲대법원 사무국으로 법원행정처를 분산하고 인사에 관한 심의부는 독립시키고 일정 물적으로 권한을 분산하는 방식 구성 ▲사법행정 구조의 개편은 법원행정처에서 셀프 개혁을 할 수 없으니 별도의 추진기구를 만들자고 했다”고 말했다.

공두현 교수는 “당시에 중요한 의결이 법원장 후보 추천제 관련 의결”이라며 “요즘 언론에서 법원장 후보 추천제에 대해서 굉장히 비판적인 기사도 많이 나고 있는데 거꾸로 법원장 후보 추천제가 없었다면 어떤 법원이었을까를 생각해 보면 오히려 이해가 빠를 것 같다”고 반박했다.

공두현 교수는 “법원장 후보 추천제가 없다면 대법원장이 전국에 있는 지방법원 중에 자기가 발탁하고 싶은 사람을 누구라도 발탁해서 갑자기 법원장으로 할 수 있다”며 “그러면 당연히 이 지방법원 부장판사들은 인사권자에 대한 엄청난 소위 말하는 눈치 보기 내지는 충성 경쟁을 하게 될 것”이라고 지적했다.

공두현 교수는 “그래서 어떻게 보면 이것은 대법원장이 자신의 인사 권한을 굉장히 큰 부분을 내려놓은 부분이고 일선 법관들이 원했던 부분이었다”고 말했다.

공두현 교수는 “두 번째로는 기존에는 고등법원 부장판사들만 법원장이 되었는데 그렇게 하다 보면 고등법원 지방법원의 이원화와 배치되는 결과가 된다”며 “그래서 어떤 다른 실급의 법관이 갑자기 지방법원의 사법행정 담당자로 임명되는 것”이라고 비판했다.

공두현 서울대 법학전문대학원 교수는 입법 지연에 대해서도 논했다.

공두현 교수는 “20대 국회에서도 세 가지 안이 나왔는데, 당시 새누리당의 주광덕 국회의원은 사법평의회를 설치하고 사법행정 사법평의회를 국회에서 8명을 선출하고 대통령이 2인을 지명하고 대법관 회의에서 6인을 추천하자. 그래서 어떻게 보면 사법행정을 국회에서 강하게 통제하는 안을 만들었다”고 말했다.

공두현 교수는 “당시 안호영 더불어민주당 국회의원은 사법부 중심으로 사법행정을 운영할 수 있게 두면서 수평적 개체를 중심에 뒀다”며 “이후에 박주민 더불어민주당 국회의원 발의안은 국회에서 직접 6명 의원을 선출하고 3명은 상임위원으로 근무하고 집행기구를 의사결정 기구와 분리하지 않는 방식, 그래서 사법행정위원회가 법원행정처 사무를 모두 승계하고 대체하는 그런 방식 의회 중심적 협치형 사법행정 구조를 제시했었다”고 설명했다.

공두현 교수는 “21대 국회에도 이탄희ㆍ이수진ㆍ백혜련 더불어민주당 국회의원 발의안이 각각 발의됐다”며 “이탄희 발의안이 다소 기존의 박주민 발의안과 일맥상통했고, 이수진과 백혜련 발의안이 법원형 사법행정 구조를 조금 더 토대로 했다”고 해석했다.

공두현 교수는 “그러나 사법행정제도를 구성하는 것이 굉장히 어려운 것이고, 전 세계적으로 어떤 입법례가 가장 우수하다는 것도 뚜렷하게 나와 있는 것 같지 않다”며 “이 법안들이 구체적인 내용에 다소 차이는 있더라도 큰 틀에서 보면, 기본적인 방향의 공통점이 많고 또 합리적 조정을 거쳐서 이미 많이 내용을 내용이 수렴될 수 있는 부분이 많다”고 밝혔다.

공두현 교수는 “그래서 합리적 조정을 통해서 대안을 도출하고 입법을 2020년, 2021년 이런 무렵에 어떻게든 관철을 시켰으면 굉장히 이 사법행정제도가 후퇴할 것이라는 우려가 굉장히 적지 않았겠느냐”며 “우리가 좀 다음에 있을 어떤 개혁의 순간을 맞이하는 주축돌을 놓는 일이 아니겠느냐”고 내다봤다.

공두현 서울대 로스쿨 교수는 “이후에 대법원에서 법원행정처의 기능이 조금은 분산되었고 상근 법관은 줄어들었다고 하는데 아직 한계가 많이 있다”면서도 “법원장 후보 추천제나 경력대등재판부 제도, 사무분담위원회 법관인사분과위원회를 통한 선발성 법관 인사 결정, 장기 근무 제도를 도입하면서 기존의 어려움이 조금 완화됐다”고 평가했다.

하지만 공두현 교수는 “지금 사법행정자문회의가 임시적이고 잠정적인 자문기구의 역할을 하고 있다”며 “일단 구성 자체가 비법관 위원 중에 변협회장, 법학교수회 회장, 법학전문대학원 협의회 이사장 그리고 나머지 학자들이 실제로 각 단체의 업무가 있으므로 사법행정 의사결정에 집중하기 어렵다”고 지적하기도 했다.

공두현 교수는 “권한의 한계는 대법원장이 부의하는 사항만 자문기구로서 역할을 하는 것이기 때문에 굉장히 임시적이고 또 어떻게 보면 실효성이 언제든지 없어질 수 있는 상황”이라며 “총괄 권한 자체를 아예 제거하고 삭제하는 게 오히려 더 좋을 것 같다”고 제시했다.

공두현 교수는 “권한 분산이 기존의 중앙집중적인 사법행정 구조의 대안으로 나오는 상황이라면 총괄 권한 자체를 해체하는 것이 좋을 것 같다”며 “사법행정기구의 권한 범위는 포괄적인 모든 사항을 심의할 수 있는 포괄적 심의 의결 기구가 되어야 할 것”이라고 밝혔다.

공두현 교수는 “구성에서도 법관위원과 비법관위원을 동수로 보장해야 한다”고 주장하며 “프랑스의 최고 사법관회의 같은 경우에 보면 법원을 더 통제하고 싶을 때는 이 비법관 위원이 1명 정도 많다”고 말했다.

또 공두현 교수는 “집행부가 분리돼야 할 것”이라며 “상임위원 또는 분과위원회 제도가 약간 좀 상충하는 부분이 있는데 위원회에 과연 상임위원을 두고 그 사람이 큰 권한을 가지게 하는 것이 과연 더 좋을까 고민해봐야 한다”고 전했다.

공두현 교수는 “왜냐하면, 이런 위원회의 임명 권한을 의회나 행정부에서 가질 때 어떤 구실을 꼬투리 잡아서 갑자기 중간에 반대파 위원들을 해임하면서 자기의 정치적 이해관계를 대변하는 한두 명의 위원이 중요한 의사결정을 해버리는 상황이 혹시라도 있을 수가 있기 때문에 이 사람들의 독립성과 지위 보장도 굉장히 중요하겠다”고 설명했다.

마지막으로 공두현 서울대 로스쿨 교수는 “사법행정 제도가 여전히 굉장히 한계가 있고 또 언제든지 퇴행할 수 있는 위태위태한 상황”이라며 “김명수 대법원장 시절의 의의와 성과 그리고 또 한계를 잘 짚어두고 미진한 부분에 대해서는 조금 더 진전시킬 수 있어야 한다”며 마무리했다.

한편 이날 토론회 발제자로는 공두현 교수 외에도 유승익 한동대 교수(참여연대 사법감시센터 실행위원)가 ‘김명수 코트의 대법원 판결 평가’에 대해 발표했다.

이 자리에는 김예영 서울동부지방법원 부장판사가 ‘사법농단 사태에 대한 사법부의 대응과 과제’에 대해, 이범준 뉴스타파 기자가 ‘언론이 바라본 사법행정 개혁’에 대해, 권오성 성신여대 법과대학 교수가 ‘주요 노동 판결로 돌아본 김명수 코트’에 대해 토론자로 나왔다. 민변 사법센터 소장을 지낸 성창익 변호사는 ‘상고제도 개혁의 과제’에 대해 토론했다.

[로리더 최창영 기자 ccy@lawleader.co.kr]