[로리더] 서울지방변호사회 인권위원인 조미연 변호사는 “공익소송에 대한 패소자부담주의의 예외적 기준 마련의 필요성이 더욱 절실히 느껴진다”는 목소리를 내며 공익소송 충족 기준을 제시했다.
박주민ㆍ양정숙 더불어민주당 국회의원, 공익인권법재단 공감, 민변(민주사회를 위한 변호사모임) 공익인권변론센터, 정보인권연구소, 전국언론노동조합, 진보네트워크센터, 진실탐사그룹 셜록, 투명사회를 위한 정보공개센터, 참여연대, 천주교인권위원회는 7월 5일 국회의원회관 제3간담회실에서 ‘패소자부담주의 일률 적용은 공평한가?’를 주제로 토론회를 개최했다.
이 자리에서 서울지방변호사회 인권위원이자 공익인권법재단 공감의 조미연 변호사는 ‘외국 입법례를 통해 본 공익소송 인정 기준’에 관해 주제발제자로 나서 발표했다.
조미연 변호사는 “법원에서는 민사소송법 제99조, 제101조, 변호사보수규칙 제6조 제1항을 통해서 현저히 형평에 어긋나는 경우에는 소송비용을 패소자에게 감경할 수 있는 재량을 판사에게 주고 있다”면서 “이것이 패소자부담주의의 예외가 될 수 있지만, 가물에 콩 나듯 하고 예측 가능성도 없다”고 지적하며 발제를 시작했다.
조미연 변호사는 “변호사보수규칙 규정 및 대법원 판결에 따른 예외적 기준 또한 ‘소송비용 패소자부담주의’로 인한 문제를 보완하지 못하고 있다”며 “소송비용 패소자부담주의의 예외 없는 관철은 자칫 경제적으로 여유가 없는 사람들의 재판청구권을 제약할 우려가 있으며, 특히 공익소송의 경우 이 문제가 더욱 극명히 나타난다는 점에서 해외 여러 국가에서도 이를 보완하기 위한 여러 장치를 강구해 왔다”고 짚었다.
그는 “변호사보수규칙상 ‘현저히 부당하다고 인정되는 경우’에 사건의 공익성이 포함되지 않아 공익소송을 이유로 패소비용을 감면받기가 어려워 계속해서 개선의 목소리가 이어져 왔다”고 말했다.
기존의 헌법재판소는 2013년 5월 30일 ‘소송비용 패소자부담주의’의 기반이 되는 민사소송법 제98조가 헌법에 위반되지 않는다’고 판단했다.
조미연 변호사는 대법원의 규칙으로는 현행 패소자부담주의를 개선할 수 없다며 ‘장애인차별구제청구소송’을 예시로 들었다.
휠체어를 이용하는 중증 지체장애인 2명은 지하철 승강장의 넓은 간격과 높은 단차로 인해 열차에 승하차하면서 사고를 당했고, 비장애인과 실질적으로 동등하고 안전하게 이동할 수 없는 현황에 대해 서울교통공사를 상대로 장애인차별금지법에 근거한 ‘장애인차별구제청구소송’을 제기했으나 2심(서울고등법원)에서 기각 판결이 확정됐다.
서울교통공사는 ‘소송비용확정신청’을 통해 원고 2명에게 각 500만원 남짓 비용을 청구했고, 원고는 절차에 따라 항고해 공익소송이라는 점, 재판청구권의 실질적 보장을 위해 법원이 보다 적극적으로 판결해야 한다는 점 등을 주장하며 다퉜다.
당시 법원은 “이 사건이 공익적 성격이 있다는 점을 감안하더라도 소송비용을 내라는 결정이 공정이나 형평에 반한다고 볼 수 없으며, 이를 입법적으로 해결하는 것은 변론으로 하고, 신청인이 주장하는 공익소송을 제기해 패소한 당사자에 대한 소송비용 부담액 경감 근거를 찾을 수 없다”고 결정했고, 대법원에서 최종 확정됐다. (2022년 9월 27일)
조미연 변호사는 “대법원이 이렇게 명시적으로 얘기했기 때문에 대법원이 기존에 가지고 있는 규칙 안에서는 법원의 판단으로서 (패소자부담주의의) 예외를 기대하기는 어렵겠다는 생각이 들었다”고 평가했다.
그는 헌법재판소의 결정에도 의구심을 표했다.
주미연 변호사는 “헌법재판소에서는 패소자부담주의를 예외 없이 관철하는 것이 재판청구권을 침해할 위험이 있다고 전제하면서도, 현행법상 다양한 예외나 보완장치가 존재한다는 이유로 현행 방식이 재판청구권을 침해하지 않는다고 봤다”면서 “그러나 실제로는 효과적으로 실행 중이지 않다는 점에서 문제 제기가 반복됐다”고 지적했다.
조미연 변호사는 “국회에서도 이런 논의들을 이어오면서 법안 발의를 하고 있지만, 진척이 되고 있지는 않아 안타깝다”면서 “특히 양정숙 의원이 발의한 ‘국가를 당사자로 하는 소송에 관한 법률 개정법률안’에 대해서 국회 검토보고서가 나와 있는 상황”이라고 설명했다.
조미연 변호사는 잠자고 있는 국회 입법 발의안에 대해 지적했다. 현재 국회에는 ‘소송비용 패소자부담주의’의 예외적 기준과 관련해 크게 2개의 민사소송법 개정안이 발의돼 있다.
민사소송법 제98조 단서조항을 신설해 공익소송의 경우 소송비용부담원칙에 대한 예외를 인정할 수 있도록 하는 양정숙 의원 대표발의안(2020년 7월 9월)과 민사소송법 제99조의 2를 신설해 공익소송에 대한 재량적 소송비용 감면 규정을 만드는 박주민 의원 대표발의안(2022년 6월 9일)이 있다.
조 변호사는 “(검토보고서는) ‘공익소송에 대한 필요적 감면 규정을 마련해 공익소송을 제기하고자 하는 자의 재판청구권을 보장하고, 소수자의 권리형성 및 실현 등 인권을 향상시키려는 개정안의 취지는 타당하다’고 하면서도 여전히 ‘공익성’에 대한 구체적 판단 기준이 모호하고, 형평에 반할 소지가 있으며, 남소에 따른 사법절차 지연 등 부작용이 우려된다는 이유에서 신중 검토 의견을 내고 있다”며 “박주민 의원의 발의안에 대해선 발의된 지 1년이 지나도록 구체적인 검토보고서조차 나오고 있지 않은 상황”이라고 말했다.
조미연 변호사는 “소송비용부담 원칙이 ‘패소자부담주의’든, ‘각자부담주의’든 그에 따른 특성과 장단점이 상존한다”며 “패소자부담주의의 장점은 남소방지와 승소한 자의 권리구제에 충실하다는 점에서 사법연감 등 통계상 우리나라 소송건수는 ‘패소자부담주의’를 도입한 이래 전반적으로 증가해 온 사실을 확인할 수 있고, 오히려 승소할 경우 소송비용을 받아낼 수 있어 화해나 조정율이 떨어진다거나 공익소송 등을 고려하지 않은 채 일률적으로 패소자부담주의를 적용하면서 사회적 변화의 목소리, 공익소송을 위축시킨다는 비판을 받고 있다”고 짚었다.
이와 관련해 조미연 변호사는 “미국이나 남아공의 사례에서는 이미 ‘공익과 공익소송이 무엇이며, 이 소송이 가져오는 긍정적인 측면에는 어떤 것이 있느냐’는 문제의식과 개념 정의가 1970~80년대부터 있었고 이미 정착이 된 것을 볼 수 있다”면서 논지를 이어갔다.
조미연 변호사는 “미국은 한국과 달리 소송의 승패와 상관없이 변호사 비용의 각자부담이 원칙”이라면서도 “그러나 비용부담 제도를 각각의 개별 법안이나 특별법으로 200개가 넘는 주법과 2000개가 넘는 주법으로서 도입돼 보완하고 있다고 알려져 있다”고 설명했다.
조미연 변호사는 그 대표적인 사례로 다음과 같은 법례를 들었다.
“해당 법령에 따른 소송 또는 행정 절차에서 법원 또는 기관은 재량에 따라 승소 당사자에게 소송비용을 포함한 적절한 변호사 비용 지급 명령을 할 수 있으며 미국은 전술한 사항에 대해 개인과 동일한 책임을 진다.”
조미연 변호사는 “미국은 연방법과 주법에서 이런 식으로 편면적 부담에 대해 규정하고 있는데, 다양한 법에서 승소당사자의 정의가 어떻게 되는지 규정하고 있는 범위가 조금씩 달라 쟁점이 된다”며 “이런 방식으로 들어가 있는 법은 박주민 의원 발의안과 비슷하게, 민권, 소비자 보호, 근로관계, 환경 보호와 관련된 소송에서 찾아볼 수 있다”고 해설했다.
조미연 변호사는 “또 미국에서 공익성이나 공익소송을 판단하는데 공통적인 특징으로 사적 집행의 필요성인 것 같다”면서 “개인에 의해서만 개인이 소송을 통해서 개시할 필요가 있었느냐는 부분을 보고 판단하고 있다고 알 수 있다”고 말했다.
미국에 이어 영국의 사례도 제시됐다.
조미연 변화는 “영국은 소송비용에 대해 법원의 재량이 일반화돼 있다”면서 “대표적으로는 보호적 비용명령 제도(Protective Cost Order, PCO)가 있다”고 설명을 이었다.
영국의 보호적 비용명령은 전 절차에 법원이 선고할 수 있는데, 그 기준은 다음과 같다.
① 사건의 쟁점이 공익적으로 중요한 경우
② 그러한 쟁점의 해결이 공익적으로 요구되는 경우
③ 보호적 비용명령의 신청인이 사건의 결과와 어떠한 사적 이해관계도 없는 경우
④ 신청인과 피신청인의 재정 형편 및 예상 소송비용을 고려할 때 보호적 비용명령을 내리는 것이 합당한 경우
⑤ 보호적 비용명령이 이뤄지지 않는다면 신청인이 절차를 중단하게 될 경우
⑥ 신청인의 대리인이 공익활동(pro bono) 차원에서 이를 행하는 경우
⑦ 신청이 없어도 법원이 이상의 내용을 고려해 보호적 비용명력을 내리는 것이 합당하다고 판단하는 경우(법원의 재량)
조미연 변호사는 “영국은 이런 제도가 일찍이 정착되면서 이 7가지 기준을 일률적으로 다 갖춰야 하는 것은 아니”라면서 “이 기준들을 두루 고려해 판단하는 것이 일반적”이라고 설명했다.
조미연 변호사는 “영국과 미국은 모두 공통으로 당사자에게 미치는 영향의 정도와 중요성, 소송에서 다루는 사안이 공익적으로 주요한 법적 논점을 고려하는지를 종합적으로 판단하는 것을 볼 수 있다”고 지적했다.
조미연 변호사의 해외 입법례 제시는 끝나지 않았다. 조미연 변호사는 “남아프리카공화국의 경우는 미국과는 약간 다르게 한국처럼 패소자부담주의를 채택하고 있고 이로 인한 공익소송 위축의 우려를 헌법재판을 통해 보호적 비용구제 제도를 정착해왔다”면서 “여기서 볼 것은 그 기준”이라고 말을 이었다.
남아공의 2009년 판례에 따르면,
첫째, 일반적으로 헌법소송에서는 남소가 아니라면 국가를 상대로 패소한 소송당사자에게 비용을 부담시켜서는 안 된다.
둘째, 기본권 침해를 주장해 승소한 소송당사자의 소송비용은 국가가 부담해야 한다.
셋째, 이러한 접근법은 사인과 국가 간의 소송에 또 다른 사인이 관련될 때도 적용된다.
넷째, 이러한 접근법은 기본권 침해를 주장하는 소송당사자가 공익을 추구하는 당사자인지 아닌지와 상관없이 적용된다.
조미연 변호사는 “이 제도는 공익단체가 공익소송을 제기할 수 있는 능력과 가능성을 증대시켰고, 남아프리카공화국에서 공익소송을 독려하는데 중요한 역할을 했다는 평가를 받고 있다”고 설명했다.
조미연 변호사는 “공익증진을 위한 소송에 대해 패소자부담주의를 완화, 보완하는 제도나 판례를 보유한 나라로는 캐나다가 있다”고 밝혔다.
조미연 변호사에 따르면, 캐나다는 소송비용 부담문제에 관해 법원의 폭넓은 재량권을 인정하고 있으며, 법원이 소송비용 문제를 판단할 때 ‘해당 소송절차를 진행함으로써 달성할 수 있는 공익이 그와 같은 비용부담 명령을 정당화하는지’를 고려할 수 있다.
캐나다 대법원은 이를 고려할 때,
해당 소송이 소송당사자의 당면한 이익을 넘어서는 중요한 쟁점을 가질 것.
개인이 소송의 절차에 있어서 개인적인 혹은 금전적인 이익을 가지지 않아야 하고 만약 그러한 이익을 가진다 해도 그것이 소송을 경제적으로 정당화하지 않을 것.
해당 쟁점이 동일한 상대방을 둔 소송에서 법원에 의해 이미 판단되지 않았을 것.
소송상대방이 소송비용을 감당할 수 있는 우월적인 능력을 확실히 지닐 것.
소송을 제기한 자가 남소를 행한 사람이 아닐 것을 기준으로 두고 있다.
조미연 변호사는 “각국이 이러한 장치를 둔 이유는 패소자부담주의에 따라 패소자에게 소송비용을 부과한다면 공익소송에 대한 위축 효과가 발생하기 때문이라고 보고 있다”면서 “따라서 공익소송 비용에 대해서는 특별한 취급이 필요하고, 공익성과 공익소송의 개념이 모호하다는 의견으로는 현행을 개선할 방법이 없다는 주장으로 이어지지 않는다는 점을 분명히 도출할 수 있다”고 주장했다.
조미연 변호사는 “미국의 경우 소송비용을 각자 부담하는데, 민권, 소비자보호, 근로관계, 환경보호에 대한 소송 등 상당한 분야에서 편면적 패소자부담주의를 도입하고 있으며, 당사자가 제기한 소가 공익적 성격을 띄는 경우 활용할 수 있는 부권소송이라는 특수한 형태의 소송이 제도화돼 있어 한국보다 소송비용 문제가 자연스럽게 해결되고 있다”고 뒷받침했다.
부권소송(parens patriae)은 당사자가 주민의 보건, 안전 및 복지와 같은 국가적인 또는 준국가적 이익과 관련한 소를 제기한 경우 행정기관이 주민 모두를 대표해 국가적 또는 준국가적 자격에 기초해 제기하는 소의 유형을 뜻하는 말이다.
조미연 변호사는 “영국의 경우 소송비용 자체는 높지만 이를 보완할 수 있는 ‘보호적 비용명령’제도, 비용제한 제도를 통해 공익소송 비용부담의 대안을 제시하고 있다”고 언급했고 “남아공의 경우 ‘보호적 비용구제 제도’를 통해 공익적 목적의 소송비용 대책을 마련하고 있다”고 밝혔다.
조미연 변호사는 “캐나다와 프랑스는 원칙적으로 한국과 같이 패소자부담주의를 채택하고 있다”면서도 “하지만 소송비용 부담 문제에 대해 법원이 폭넓은 재량권을 인정하면서 소송을 통해 달성할 수 있는 공익을 분명히 고려하고 있다”고 설명했다.
조미연 변호사에 따르면, 프랑스는 민사소송법전 제696조와 제700조에 따라 “모든 경우에 판사는 형평과 패소자의 경제상황을 고려해야 하며 이를 고려해 패소자가 비용을 부담하지 않는다는 판단을 직권으로도 할 수 있다”고 한다.
조미연 변호사는 “해외의 사례가 정답이 될 수는 없겠지만 공익의 기준이 모호하고 공익소송이라는 것을 어떻게 판단하냐는 문제 때문에 논의가 중단될 사안은 분명히 아니라고 생각한다”며 “해외 입법례를 보더라도, 패소자 비용부담주의 원칙에서도 공익소송이 무엇인지 정의하는 것은 차치하고 현실적으로 소송비용 감면을 중심으로 하는 인정 기준이 무엇인지는 마련될 수밖에 없고, 그 마련이 불가능하거나 어려워 보이지 않는다”고 재차 강조했다.
특히 조미연 변호사는 “그래서 공익소송의 인정기준 4가지를 제시하기도 했다”고 다시 밝혔다.
첫째, 해당 소송이 공익적으로 주요한 문제를 제기하고 있는지
둘째, 소송을 제기한 당사자의 주된 관심이 공익증진의 결과인지
셋째, 승소한 상대방의 재정적 상황에 비춰볼 때 해당 소송비용을 부담하는 것이 과도하지 않은지
넷째, 소송이 단지 상대방을 귀찮게 만들거나 고통을 안겨주려는 등 악의에 기초한 것은 아닌지(소권남용)
조미연 변호사는 “사법정책연구원에서도 이미 소송비용과 관련된 연구를 3편 이상 내놓은 점과 현 상황을 봤을 때도, 공익소송의 특성이나 순기능은 여러 가지가 있겠지만 특히 사회적 약자나 소수자의 권리를 보장함으로써 사회 전체가 건강하고 안전해질 수 있는 공익을 소송으로 실현하고자 하는 개인 등의 출현이 존중되고 또 독려 돼야 한다”고 주장했다.
조미연 변호사는 “그리고 일률적인 소송비용 패소자부담주의에서 비롯된 문제가 반복적으로 지적된 현실과 유사한 문제를 개선하기 위해 타국의 입법례가 존재함을 고려한다면, 이제는 정말 구체적으로 실현에 옮겨야 할 때”라고 정리했다.
한편 이 자리에는 백제병원 비리 고발 공익제보자 김인규 씨, 생명다양성재단 김산하 사무국장, 한국장애인총연맹 권재현 사무차장, 참여연대 행정감시센터 실행위원 최용문 변호사가 증언자로, 좌장으로 한상희 참여연대 공동대표, 사회로 참여연대 공익법센터 김태일 팀장이 참석했다.
박호균 대한변협 인권위원, 조미연 서울지방변호사회 인권위원, 최용문 변호사가 발제자로, 유형웅 사법정책연구원 연구위원, 주보배 진실탐사그룹 셜록 기자가 토론자로 참가했다.
[로리더 최창영 기자 ccy@lawleader.co.kr]