[로리더] 윤석열 대통령이 서울중앙지검장과 검찰총장 시절에 사용한 특수활동비, 특정업무경비, 업무추진비를 공개하라는 대법원 판결이 나왔다. 검찰총장이 쓴 특수활동비 등을 공개하는 건 최초다.

◆ 사건 개요

먼저 2019년 10월 18일 ‘세금도둑 잡아라’ 하승수(변호사) 공동대표는 2017년 1월부터 2019년 9월까지 검찰총장과 서울중앙지검장이 지출한 특수활동비, 특정업무경비, 업무추진비 집행정보(집행일자, 집행명목, 집행장소, 집행금액, 식사비의 경우 참석자 숫자)에 대한 정보공개를 청구했다.

윤석열 대통령은 2017년 5월부터 2019년 7월까지 서울중앙지검장을 지냈고, 2019년 7월부터 2021년 3월까지 검찰총장을 지냈다.

대검찰청은 검찰총장의 특수활동비와 특정업무경비의 총 집행금액만을 일부 공개하고, 나머지 정보공개청구는 거부했다. 이에 하승수 대표가 검찰총장과 서울중앙지검장을 상대로 정보공개거부처분을 취소하라는 행정소송을 냈다.

대검찰청과 서울중앙지검은 “수사활동에 소요되는 특수활동비는 국고금관리법 등에 따른 관서운영경비로서, 사용처가 밝혀지면 경비집행의 목적 달성에 지장을 받을 우려가 있는 경우에 해당하므로 집행내용확인서를 작성하지 않는다”는 입장이었다.

양 기관은 “검찰청은 예산을 독립해 배정받지 않고 법무부장관의 예산집행에 따라 이를 재배정 받아 지정된 목적에 따라 지출할 뿐이므로, 특수활동비의 집행권자인 ‘중앙행정기관의 장’이 아닌 피고들에게는 증빙방법을 작성하고 관리할 의무가 없다”며 “따라서 특수활동비 관련 정보는 보유하고 있지 않다”고 주장했다.

◆ 1심 서울행정법원 “검찰총장의 정보공개거부는 위법”

1심인 서울행정법원 제2부(재판장 이정민 부장판사)는 2022년 1월 11일 ‘세금도둑 잡아라’ 하승수 공동대표가 검찰총장과 서울중앙지검장을 상대로 낸 정보공개거부처분 취소 청구소송에서 검찰총장에 대한 청구를 인용했다. 또한 서울중앙지검장에 대한 청구는 인정 범위 내에서 인용했다.

재판부는 “검찰총장의 정보공개거부 부분은 비공개대상정보에 해당하지 않는 정보에 대한 것으로서 위법하고, 서울중앙지검장의 정보공개거부 부분은 일부 비공개대상정보에 해당하는 부분을 제외한 나머지 부분은 위법하다”며 하승수 대표의 손을 들어줬다.

◆ 검찰총장과 서울중앙지검장의 특수활동비 집행정보 및 지출증빙서류 판단

재판부는 “특수활동비는 ‘기밀유지가 요구되는 정보 및 사건 수사, 기타 이에 준하는 국정수행활동에 직접 소요되는 경비로서, 국고관리법 등의 규정에 의하면 수사기관의 특수활동비는 그 특성상 다른 예산에 비해 집행과정이나 지출내역 관리가 완화돼 있다”고 말했다.

재판부는 “그러나 수사기관에서 소요되는 경비를 공개한다고 해서 곧바로 구체적인 수사활동의 기밀이 유출된다고 보기 어렵고, 특수활동비의 일반적인 특성만으로는 이 부분 정보가 공개된다고 해서 향후 수사업무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있다고 인정하기 부족하다”고 밝혔다.

◆ 특정업무경비 집행정보 및 지출증빙서류 판단.

재판부는 “피고들이 제출한 자료에 의하면, 특정업무경비는 비위첩보수집ㆍ감찰정보수집활동비 등의 명목으로 감찰수사관에게 지급된 된, 범죄수사지도비 명목으로 지급된 돈 및 수사 등 공적업무 수행 관련 식대, 각종 행사 비용으로 지출된 카드대금 등으로 이루어져 있는바, 위 비용을 지급받은 감찰수사관 등이 실제로 어떤 업무를 수행했는지는 나타나 있지 않고, 특히 식대 등으로 사용된 카드대금은 사용자가 표시돼 있지 않아 지출 내역만으로는 관련된 수사 내용이나 수사 기밀 등을 유추해 내기 어렵다”며 “따라서 이 부분 정보가 공개된다고 해서 향후 수사 업무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있다고 볼 수 없다”고 지적했다.

◆ 검찰총장의 업무추진비 지출증빙서류에 관한 판단

재판부는 “검찰총장이 법원에 제출한 자료에 의하면, 업무추진비 지출증빙서류는 카드사용내역과 영수증으로 구성돼 있고, 수사업무가 아닌 간담회 등 검찰청 공식행사를 수행하기 위해 지출된 것이므로, 이 부분 정보가 공개된다고 해서 향후 수사 업무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있다고 볼 수 없다”며 “따라서 원고의 주장은 이유 있다”고 밝혔다.

업무추진비는 ‘사업추진에 소요되는 식음료비, 연회비 및 기타 제경비’인 사업추진비와 ‘각 관서의 대민ㆍ대유관기관 업무협의, 당정협의, 언론인ㆍ직원 간담회 등 관서업무 수행에 소요되는 경비 및 공식적인 업무추진에 소요되는 경비’인 관서업무추진비로 구성된다.

◆ 서울중앙지검장의 업무추진비

서울중앙지검장이 법원에 제출한 자료에 의하면 이 부분 정보에는 각 간담회 참석자 명단, 각 카드사용 내역에 관한 카드번호와 승인번호 등이 포함돼 있었다.

재판부는 “간담회 참석자는 서울중앙지검 검사나 직원이 아닌 제3자도 포함돼 있는데, 참석자의 소속과 이름은 특별한 사정이 없는 한 개인의 사생활 보호 측면에서 보호받아야 하는 점, 개인에 관한 정보가 공개되지 않더라도 업무추진비ㆍ회의비 등의 사용내역과 지출일, 금액 등이 공개된다면 행정의 투명성 보장이라는 목적을 상당한 수준에서 달성할 수 있는 점 등에 비춰보면, 간담회 등 행사 참석자의 소속과 명단, 카드번호, 승인번호, 계좌번호 등의 개인식별정보가 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되므로, 비공개대상정보에 해당한다”고 밝혔다.

재판부는 다만 “서울중앙지검장이 간담회 개최 후 서울중앙지검 소속 검사 또는 직원들과 음식점에서 오찬 또는 만찬 식사를 했다는 사실이 공개된다고 해서 해당 음식점의 정당한 이익을 현저히 해한다거나 경영ㆍ영업상 비밀을 침해한다고 할 수 없고, 이를 공개하지 않을 정당한 이익이 있다고 할 수도 없다”며 “이 부분은 비공개대상정보에 해당하지 않는다”고 봤다.

◆ 2심 서울고법 “특수할동비 집행내용(명목), 수령인 성명은 비공개대상 정보”
◆ 다른 정보공개청구는 공개 대상

이에 검찰총장과 서울중앙지검장이 항소했다.

항소심인 서울고등법원 제7행정부(재판장 김대웅 부장판사)는 2022년 12월 15일 특수활동비 내역 중에서 ‘수령인 성명’ 같은 개인정보와 구체적인 수사정보를 제외한 검찰 예산 자료를 전부 공개해야 한다고 판결했다.

검찰총장과 서울중앙지검장은 “전체 예산 사용내용을 연도별, 사업별로 장부 형태로 정리해 보관ㆍ관리하고 있으며, 한 권의 장부에 원고가 청구한 정보와 무관한 수많은 예산 관련 자료들이 혼재돼 있어, 특정 예산 항목인지 여부를 확인하려면 장부를 일일이 개별 검토해 사업별로 특정업무경비 또는 업무추진비 등이 사용됐는지 여부를 확인하고 해당 부분을 복사한 후 개인정보 등을 삭제한 후 다시 전자적 형태의 파일로 변환하는 작업을 거쳐야 하는데, 자료의 양이 매우 방대해 이를 재분류하는 것은 사실상 불가능하다“고 주장했다.

검찰총장과 서울중앙지검장은 ”따라서 이와 같은 작업을 거치는 것은 새로운 정보의 가공ㆍ생산에 해당해, 결국 원고가 공개를 청구하는 정보는 피고들이 보유ㆍ관리하지 않는 정보에 대한 공개청구에 해당한다“며 거부했다.

하지만 재판부는 “원고가 공개를 청구한 정보의 양이 방대하다고 하더라도, 그 공개 청구가 권리남용에 해당한다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 공개청구를 받은 피고들로서는 일정 기간별로 나누어 제공하거나, 열람과 병행해 제공할 수 있을 뿐, 자료의 양이 방대해 재분류가 사실상 어렵다는 이유로 정보공개 청구를 거부할 수는 없다”고 말했다.

재판부는 “피고들이 비공개로 제출한 자료에 의하더라도 특정 항목의 예산 집행에 관한 지출요청 건별로 지출결의서, 지출원인행위서, 개개의 집행내역, 지출증빙서류 등이 함께 분류돼 정리돼 있고 개개의 사용 건별로 산재돼 있는 것은 아니어서, 장부의 형태로 보관ㆍ관리되고 있는 정보 중 원고가 공개를 청구하는 정보를 분류해 공개하는 것이 불가능하다고 볼 수 없다”고 밝혔다.

재판부는 “공개대상 정보의 양이 많은 경우에는 일정기간 별로 나누어 제공하는 등의 방법으로 공개할 수도 있는 점을 고려하면, 이 사건 정보공개로 인해 피고들 관련 부서의 업무 전체에 현저한 지장을 준다고도 보기 어렵다”고 덧붙였다.

재판부는 그러면서 “피고들은 보관ㆍ관리하는 장부를 검토해 특수활동비, 특정업무경비, 업무추진비에 관한 정보를 분리해 공개하면 되는 것이지, 개개의 최종적인 집행 건별로 정리하고 새로이 편집할 필요는 없는 것이므로, 위와 같은 방식으로 정보를 공개하는 것이 충분히 가능하다”며 “따라서 새로운 정보의 가공ㆍ생산에 해당한다는 피고들의 주장은 받아들일 수 없다”며 기각했다.

검찰총장은 업무추진비 지출증빙서류에 대한 비공개 결정 당시 ▲진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방 ▲수사 ▲공소제기 및 유지 ▲형의 집행 ▲교정 ▲보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보라며 비공개처분 사유로 제시했다.

그런데 항소심 소송에서 “성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보 및 법인ㆍ단체 등의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다”는 것을 추가로 비공개 처분 사유로 주장했다.

이에 대해 재판부는 “구 정보공개법 제9조 제1항 제4호는 공익을 보호하기 위한 규정인 반면, 제6호 및 제7호는 사익을 보호하기 위한 규정으로서 비공개 사유로 정한 입법취지가 서로 다르고, 각 처분사유의 내용 및 요건 또한 다르므로 서로 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다”며 “따라서 피고들의 처분사유 추가는 허용되지 않는다”고 지적했다.

◆ 특수활동비 집행정보 및 지출증빙서류 공개 청구에 대한 비공개처분의 적법 여부

검찰총장과 서울중앙지검장은 “특수활동비는 ‘기밀유지가 요구되는 정보 및 사건 수사, 기타 이에 준하는 국정수행활동에 직집 소요되는 경비’로서, 집행방법 및 증거서류에 관하여도 예외가 인정되는 등 그 집행의 주체 및 방식에서 다른 항목의 예산과 다른 기밀성 및 특수성이 있으므로, 비공개 범위를 넓게 인정해야 한다”고 주장했다.

예를 들어 “특수활동비에 관한 정보 중 집행명목의 경우 구체적인 수사정보에 관한 사항을 포함하고 있어 해당 사건에 관해 어떤 부서에서 수사를 진행하고 있는지 및 그 비중을 쉽게 유추할 수 있다”며 “따라서 특수활동비의 집행정보는 구 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개 대상 정보에 해당한다”는 것이다.

하지만 재판부는 “수사과정에 소요되는 경비의 집행일자(현금수령일)와 집행금액(수령한 현금액수)을 공개한다고 해서 그것만으로 곧바로 구체적인 수사활동에 관한 사항이 노출된다고 보기는 어려우므로, 특수활동비의 집행일자 및 집행금액을 공개한다고 하더라도 이를 통해 수사의 구체적 내용과 규모 등을 예측하기는 어렵다”고 밝혔다.

재판부는 “따라서 특수활동비의 집행일자, 집행금액은 공개되더라도 수사 업무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있다고 인정하기에 부족하고, 달리 구 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개 대상 정보에 해당한다고 인정할 증거가 없다”고 판단했다.

재판부는 다만 “특수활동비는 그 자체로 기밀유지가 요구되는 특성을 가지고 있으므로 해당 활동의 내용과 활동주체, 수사규모 등의 정보가 노출될 경우에는 수사 등에 관한 직무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있고, 그 정도가 현저한 경우에 해당한다고 할 수 있다”고 봤다.

특수활동비의 ‘영수증 및 집행내용확인서’에는 집행일자(현금수령일), 집행내용(명목), 집행금액(수령한 현금액수), 수령인 성명이 기재돼 있다.

이에 재판부는 “집행내용에 기재된 내용이 공개될 경우 특수할동비가 어떤 사건에 관한 명목으로 지급된 것인지 손쉽게 추측할 수 있는 점, ‘수령인 성명’은 기밀유지가 필요한 활동을 수행하는 주체에 관한 정보인 점에 비춰보면, ‘집행내용’ 및 ‘수령인 성명’에 관한 정보는 공개될 경우 검찰의 수사대상, 정보활동 내용, 활동주체 등이 노출되므로 해당 활동에 대한 기밀유지가 어렵게 된다”고 말했다.

재판부는 “따라서 특수활동비의 집행내용, 수령인 성명은 공개될 경우 수사 등에 관한 직무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있고, 그 정도가 현저한 경우에 해당한다고 봐야 하므로, 비공개대상 정보에 해당한다”고 봤다.

◆ “특정업무경비 집행정보 중 집행일자, 집행장소, 집행금액 및 지출증빙서류는 비공개대상 정보에 해당하지 않는다”

검찰총장과 서울중앙지검장은 “특정업무경비는 세부적 사항이 포함된 집행정보가 공개될 경우 수사대상 등에 대한 정보 및 정보원이나 정보수집 장소, 접촉경로, 수사기법 및 수사동향, 진행경과, 수사방향 등 중요한 수사정보가 유출될 위험이 있고, 특정사건에 투입된 검사나 수사관, 수사에 투입된 인력 규모 등을 유추할 수 있는 정보를 포함하고 있으므로 비공개 대상 정보에 해당한다”고 주장했다.

재판부는 “특정업무경비 집행정보 중 ‘사용자 성명’ 및 ‘집행명목’, ‘식사비의 경우 참석자 숫자’가 공개될 경우 현재 수사 중이거나 정보를 수집 중이 사건을 특정하거나 추측할 수 있고, 해당 사건을 담당하고 있는 검사나 수사관, 특정 사안에 투입된 수사 인력 규모를 유추할 수 있어 수사동향 및 경과가 유출될 수 있고, 정보교류 활동이나 동향 파악 개요를 통해 정보수집 경로 등을 유추할 수 있어 수사기법이 노출될 위험이 있다”고 밝혔다.

재판부는 “따라서 특정업무경비 집행정보 중 ‘사용자 설명’ 및 ‘집행명목’, ‘식사비의 경우 참석자 숫자’는 공개될 경우 수사 등에 관한 직무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 잇고, 그 정도가 현저한 경우에 해당한다고 봐야 하므로 비공개 대상 정보에 해당한다”고 봤다.

재판부는 “그러나 ‘사용자 설명’ 및 ‘집행명목’, ‘식사비의 경우 참석자 숫자’ 정보를 제외한 집행일자, 집행장소, 집행금액만으로는 관련된 수사내용이나 수시기밀 등을 유추해 내기 어렵고, 특정장소에서 빈번하게 특정업무경비를 지출한 내역이 확인된다고 하여 반드시 장소적으로 인접한 특정 대상에 대한 수사가 진행되고 있다고 볼 수도 없는 것이므로, 특정업무경비의 집행장소가 공개되더라도 수사대상이나 증거탐색 방법 등 수사기밀이 노출된다고 보기는 어렵다”고 밝혔다.

재판부는 “따라서 특정업무경비 집행정보 중 집행일자, 집행장소, 집행금액 및 지출증빙서류는 비공개대상 정보에 해당하지 않는다”고 판단했다.

◆ 검찰총장 업무추진비 공개 대상

업무추진비 공개청구에 대해 검찰총장은 “간담회 등 공식행사는 지역 내 범죄 관련 정보를 수집하거나 특정 범죄에 대한 대응방법, 수사경험 및 수사방법 공유 등 수사업무의 연장선으로 기낭하는 경우가 많아 이 부분 정보가 공개될 경우 수사업무에 지장을 줄 개연성이 있다”고 주장했다.

하지만 재판부는 “설령 검찰총장의 주장과 같이 간담회 등 공식행사에서 범죄 관련 정보나 수사방법 등이 공유된다고 하더라도, 공식행사와 관련해 지출한 내역에 관한 영수증 등 징빙서류로서 지출금액과 사용처만을 알 수 있을 뿐이고, 공식행사 내부에서 공유되는 구체적인 범죄 관련 정보, 수사방법 등이 공개되는 것은 아니다”며 “따라서 검찰총장의 주장은 이유 없다”고 일축했다.

◆ 서울중앙지검장 업무추진비 지출증빙서류 공개 청구에 대한 비공개처분의 적법 여부

서울중앙지검장 업무추진비 정보에는 간담회 등 공식행사 참석자의 성명 및 직책, 각 카드사용 내역에 관한 카드번호와 승인번호 등이 포함돼 있다.

이에 대해 재판부는 “간담회 등 행사 참석자의 소속과 명단은 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되고, 업무추진비 지출에 필요한 카드번호, 승인번호, 계좌번호 등도 개인식별정보로서 특별한 사정이 없는 한 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되므로, 공개 대상 정보에 해당한다”며 “따라서 서울중앙지검자으이 업무추진비 지출증빙서류 공개 청구에 대한 비공개처분은 인정 범위 내에서 적법하다”고 밝혔다.

또한 서울중앙지검장은 “업무추진비 지출증빙서류에는 업무추진비가 지출된 음식점의 사업자등록번호, 전화번호, 주소지, 가맹점 번호 등의 정보가 기재돼 있어, 이런 정보가 공개될 경우 해당 음식점에 언론의 시선이 집중되고 일반인들이 그 음식점 이용을 꺼려함으로써 해당 음식점의 영업이익이 침해될 우려가 발생하는 등 경영ㆍ영업상 비밀이 공개돼 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다”고 주장했다.

재판부는 “그러나 서울중앙지방검찰청 소속 구성원들이 업무추진비가 지출된 해당 음식점을 이용한 사실이 공개된다고 해서 해당 음식점의 경영ㆍ영업상 비밀을 침해한다거나 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 발생한다고 할 수 없고, 이를 공개하지 않을 정당한 이익이 있다고 할 수도 없다”며 “따라서 이 부분은 비공개 대상 정보에 해당하지 않으므로, 서울중앙지검장의 주장은 이유 없다”고 일축했다.

검찰총장과 서울중앙지검장은 항소심 판결을 받아들이지 않고 “정리가 힘들어 자료를 공개할 수 없다”는 등의 주장을 반복하며 지난 1월 대법원에 상고했다.

하지만 대법원 제2부(주심 이동원 대법관)는 4월 13일 검찰총장과 서울중앙지검장의 상고를 기각하며, 최종 하승수 대표의 손을 들어줬다.

대법원은 “원심판결 및 상고이유서와 사건 기록에 의하며, 상고이유에 관한 주장은 <상고심 절차에 관한 특례법> 제4조 제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정된다”면서 추가로 재판을 진행할 필요가 없다는 취지의 심리불속행 기각 판결했다.

[로리더 신종철 기자 sky@lawleader.co.kr]