“대통령 헌법 위반 계속, 임기단축 개헌 필요 이유…탄핵도 가능”

[로리더] 유승익 한동대학교 연구교수(참여연대 사법감시센터 부소장)는 “임기단축 개헌이 필요한 이유 중 하나는 연일 대통령의 중대한 헌법 위반ㆍ법률 위반이 계속 확인되고 있다는 것”이라며 “국민의 신임을 배반한 대통령은 중대한 헌법ㆍ법률 위반 행위를 했으므로 탄핵도 가능하고, 헌법 개정을 통한 임기단축도 가능하다”고 주장했다.

더불어민주당ㆍ조국혁신당ㆍ사회민주당 등 원내외 30여 명이 모여 출범한 ‘대통령 파면 국민투표 개헌연대’는 11월 21일 국회의원회관 제2세미나실에서 ‘대통령 파면 국민투표 토론회 –임기 2년 단축을 위한 헌법개정-’ 토론회를 개최했다.

‘대통령 파면 국민투표 개헌연대’에는 더불어민주당에서 박홍근, 김정호, 김교흥, 박주민, 이재정, 민형배, 문진석, 강준현, 문정복, 김원이, 김승원, 이수진, 이원택, 김용민, 장경태, 조계원, 문금주, 백승아, 김용만, 모경종 국회의원이 참여하고 있다. 조국혁신당에서는 황운하, 김선민, 강경숙, 정춘생, 이해민 국회의원이 참여하고 있다. 사회민주당에서는 한창민 의원이 참여하고 있다.

이날 발제를 맡은 유승익 한동대 연구교수는 “대통령의 임기단축에 대한 시나리오는 크게 세 가지, 자진하야ㆍ탄핵ㆍ임기단축 개헌이 있는데, 가장 합리적인 방안은 헌법 개정을 통해 대통령의 임기를 2년 단축하는 방안”이라고 전제했다.

유승익 교수는 “현행 헌법은 1987년에 마지막으로 개정됐는데, 이때 국민이 쟁취한 것은 대통령 5년 단임제”라며 “이 헌법을 통해 지금까지 8명의 대통령이 임기를 수행했는데, 대통령의 임기가 헌법에서 보장하고 있는 것은 안정적인 대통령제를 시행하기 위함”이라고 설명했다.

유승익 교수는 “그런데 대통령의 임기 자체가 만고불변의 절대적인 지위거나 절대 바꿀 수 없는 기간이냐는 점에 대해서는 그렇다고 보기 힘들다”면서 “탄핵 제도의 존재 자체가 대통령의 임기는 절대적이지 않다는 반증”이라고 해석했다.

유승익 교수는 “임기단축 개헌과 탄핵이 같이 추진돼야 한다고 생각하지만, 탄핵에는 여러 가지 한계가 있다”면서 “우리는 대통령 탄핵을 경험해 봤고, 그 이후에 국민의 환멸도 경험했는데, 탄핵의 가장 결정적인 문제점은 국회와 헌재(헌법재판소)가 국민의 요구에 적극적으로 반응해야 한다는 점”이라고 지적했다.

유승익 교수는 “국민은 탄핵 과정에서 촛불시위나 언론을 통해서 자신의 의사를 간접적으로 전달하는데, 그 지위가 제한된다”며 “그런데 헌법 개정과 관련해서, 헌법 개정 권력인 국민은 헌법 개정의 한계를 준수하는 범위 내에서 헌법을 개정할 수 있는 권력을 가지고 있다”고 강조했다.

헌법 개정의 필요성

유승익 한동대 연구교수는 “대통령 임기 단축 개헌에 대한 국민의 의사를 직접 물어본 몇몇 여론조사가 있는데, 대체로 60%가량이 임기단축 개헌에 찬성하고 있고, 심지어 대통령의 4년 중임제를 찬성하는 의견도 대다수인 것으로 조사되고 있다”고 전했다.

유승익 교수는 “또한, 탄핵 제도의 한계에는 국회와 헌재가 (국민의 의사에) 적극적으로 반응해야 하는데, 소요되는 시간도 준비부터 시작해서 마지막 헌법재판소의 심판까지 100일 정도 걸린다”며 “박근혜 전 대통령의 파면 결정도 92일이 소요됐다”고 탄핵 과정을 짚었다.

유승익 교수는 “그런데, 1987년 헌법 개정에서 소요된 기간은 총 42일이었고, 헌법 규정만 봤을 때는 총 21~22일까지 단축할 수 있다”고 말했다.

헌법을 개정하기 위해서는 국회가 개헌안을 마련해 발의하고, 최소 20일 간의 공고 기간을 거쳐 최대 60일 이내에 국회에서 의결해야 한다. 개헌안의 국회 재적의원 3분의 2 이상(200명)의 찬성으로 의결 이후 30일 이내에 국민투표를 거쳐 국회의원 선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수의 찬성이 있으면 즉시 대통령은 이를 공포해야 한다.

유승익 한동대 연구교수는 그러면서 “임기단축 개헌이 필요한 이유 중 하나는 연일 대통령의 중대한 헌법 위반ㆍ법률 위반이 계속 확인되고 있다는 것”이라며 “20일 조국혁신당은 탄핵소추안의 초안을 발표하면서 17가지의 탄핵 사유를 정리했는데, 이미 정제된 언어로 정리할 수 있을 정도로 탄핵 사유는 많이 쌓여 있는 상황”이라고 밝혔다.

임기단축 개헌의 가능성

유승익 교수는 “사실 한국 헌정사에서 대통령의 임기를 2년 단축하자는 시도를 해보지 않았고, 가보지 않은 길이기 때문에 두려울 수 있다”면서도 “그런데 국민의 의사와 공감대가 광범위하고 강하다면 헌법 개정을 요구할 수 있는 권력을 이미 가지고 있다”고 전제했다.

윤석열 대통령이 임기 절반임에도 불구하고 이미 24개의 법안에 대해 거부권을 행사할 정도로 굉장히 극단적으로 국정 운영에 경색된 상황에서 유승익 교수가 헌법적 쟁점을 검토한 바에 따르면, “일단 임기단축을 원포인트로 하는, 부칙개헌을 할 수 있느냐는 것이 중요한 쟁점이고, 결론부터 말하자면, 부칙개헌은 가능하다”는 것이다.

유승익 교수는 “이론상 헌법의 어떤 조문이든, 새로운 조항을 추가하거나 어떤 조문을 삭제ㆍ변경하는 모든 행위는 헌법 개정”이라며 “또한, 헌정사에도 부칙 개헌이 있었는데, 제4차 헌법 개정은 ‘부칙개헌’이라는 별칭을 가지고 있다”고 예시를 들었다.

유승익 교수는 “1960년 4.19 혁명 이후에 제3차 헌법 개정이 있었는데, 개정 이후 3.15 부정선거를 자행했던 자들에 대한 소급 처벌을 해야 한다는 국민적 요구가 있었고, 여기에 국회가 반응해 부칙만 개정했고, 이것이 제4차 헌법 개정”이라고 설명했다.

유승익 교수는 “두 번째로는 헌법 제128조 제2항 ‘대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다’는 규정에 대한 내용”이라며 “그런데 지금 논의하는 개정은 임기연장이 아니라 임기 단축이므로 문헌의 의미상 이 조항이 임기단축 개헌의 한계라고 도저히 볼 수 없다”고 선을 그었다.

유승익 교수는 “역사적으로도 이 조항의 취지는 박정희나 전두환 등 범죄자들이 자신들의 임기를 연장하거나 중임제를 변경하는 식으로 대통령을 계속 수행하려는 독재를 억제하고자 하는 조항이지 자신의 임기를 스스로 제한하려고 하는 대통령에 대해서 작용한다고는 볼 수 없다”고 강조했다.

유승익 교수는 “부칙개헌을 통해 대통령의 임기를 단축할 수 있느냐는 의문도 있지만, 별로 좋은 예시는 아니지만, 헌정사에 이미 경험이 있다”며 “제8차 개헌에 의한 1980년 헌법은 부칙을 통해 ‘이 헌법시행 당시의 대통령의 임기는 이 헌법에 의한 최초의 대통령이 선출됨과 동시에 종료된다’고 규정했다”고 덧붙였다.

임기단축 개헌에 대한 예상 반론

유승익 한동대 연구교수는 “현 대통령은 대선을 통해 당선돼 민주적 정당성을 확보하고 있으며, 그 지위를 가지고 있다”며 “그것을 4년 또는 3년으로 변경한다는 것은 대통령의 지위를 소급적으로 변경한다는 뜻”이라고 해석했다.

유승익 교수는 “그런데 헌법 개정의 한계는 그렇게 좁지 않으며, 민주적 정당성은 결국 국민의 신임에 기초하는 것”이라며 “박근혜 전 대통령에 대한 파면 결정에서 확인했듯이, 국민의 신임을 배반한 대통령은 중대한 헌법ㆍ법률 위반 행위를 했으므로 탄핵도 가능하고, 헌법 개정을 통한 임기단축도 가능하다”고 밝혔다

대통령 임기 단축의 범위

유승익 교수는 “만약 임기단축 개헌을 하기로 했으면, 그 범위가 1년이든 2년이든 한계는 존재하지 않고, 헌법상으로도 그것의 한계를 명문으로 제한하고 있지 않다”고 전했다.

헌법개정 절차에서 대통령의 권한과 한계

유승익 교수는 “대통령은 헌법 개정과 관련돼서 여러 가지 권한을 가지고 있고, 또 참여할 수도 있다”면서도 “그러나 이는 독점적이지 않고, 국회의원 재적의원 과반수로도 발의할 수 있으므로 걱정할 것은 없다”고 밝혔다.

유승익 교수는 “대통령은 헌법개정안의 공고권자이자 공고의무자다”라며 “헌법은 ‘제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다’고 규정하고 있다”고 설명했다.

유승익 교수는 “헌법은 ‘공고하여야 한다’고 규정하고 있으므로 이것을 두고 ‘재량을 부여했다’고 해석이 안 되므로 공고를 반드시 내야 한다”며 “만약 공고하지 않는다면 이는 중대한 헌법 위반이 되므로 탄핵 사유가 된다”고 강조했다.

유승익 교수는 “만약 ‘나의 임기 단축을 위한 개헌이므로 국민투표에 붙이지 않겠다’고 얘기한다면, 그것 자체로 탄핵 사유일 뿐만 아니라, 국민의 국민투표권을 침해하는 문제이기 때문에 헌법소원 심판의 대상이 될 수도 있다”고 덧붙였다.

임기단축 개헌에서 앞으로의 과제와 쟁점

유승익 한동대 연구교수는 “임기단축 개헌의 전제 조건은 당연히 광범위한 합의와 공감”이라며 “또한, 현재 채해병 특검법과 김건희 특검법은 병행 추진돼야 한다”고 제안했다.

유승익 교수는 “개헌과 탄핵은 서로 배타적일 필요가 없고, 병행추진하는 것이 더 서로에게 유리하다”며 “왜냐하면, 대통령이 탄핵된다고 한다면 임기단축 개헌의 중요한 정치적 모멘텀이 될 수 있기 때문”이라고 강조했다.

선거 주기 문제

유승익 교수는 “지금은 일정한 리듬에 의해서 대선과 총선, 지선(지방선거)이 돌아가고 있다”면서 “그런데 이 리듬이 굉장히 불규칙하게 진행되고 있고, 특히나 대선과 총선 주기를 일치하거나 또는 일정 주기로 교차해야 한다는 얘기가 많다”고 지적했다.

유승익 교수는 “결론적으로 총선과 대선을 같이 시행하는 장점도 있고, 2년마다 교차하는 것에 장점이 있을 수 있다”며 “2년마다 교차한다면 대통령 권력과 의회 권력이 일정한 시간 간격을 두고 견제할 수 있어 헌법적으로 이상적일 수 있다”고 말했다.

유승익 한동대 연구교수는 “그런데 만약에 2년 주기로 일치시키고자 한다면 대통령 임기를 2년 단축하고, 거기에 현 국회의원 임기를 1년 단축해야 한다”고 제안했다.

유승익 교수는 “우리 헌법은 대통령제를 취하고 있지만, 대통령이 국회를 해산할 권한은 없다”며 “최근 명태균 게이트를 통해 밝혀지고 있는 것은, 국회의원 선거에 일정하게 사인(私人)이 개입돼 있다는 얘기가 나오고 있는데, 대통령의 민주적 정통성뿐만 아니라 국회의 민주적 정통성에도 문제가 있는 것도 뼈아프게 받아들여야 한다”고 전했다.

유승익 교수는 “윤석열 대통령의 파행은 사실 1987년 확립된 5년 단임제 대통령의 폐해가 가장 극단화된 형태기 때문에 그것에 대한 조정은 필요하다”면서 “따라서 원포인트로 임기단축만 가능할 수도 있지만, 대통령의 4년 중임제 개헌도 추가할 수 있지 않겠냐는 논의도 검토돼야 한다”고 강조했다.

한편, 유승익 교수는 “그런데 이런 얘기가 왜 나오는 지는 모르겠지만, 의원내각제를 획책하려는 수순이 아니냐는 얘기가 있다”며 “그런데 헌법을 공부하는 입장에서 임기단축과 4년 중임제 논의가 의원내각제와 도대체 무슨 상관인지 모르겠고, 아무런 관련성이 없다”고 일축했다.

이날 토론회는 김남준 변호사(전 법무검찰개혁위원장)이 좌장을 맡은 가운데 유승익 한동대학교 연구교수(참여연대 사법감시센터 부소장)이 ‘임기 2년 단축을 위한 헌법개정’을 발제했다.

토론자로는 이윤제 명지대학교 법과대학 교수, 김필성 변호사, 이창민 변호사(민주사회를 위한 변호사모임 검경개혁소위원장) 등이 참석했고, 주최자인 김용민 더불어민주당 국회의원 외에도 강준현ㆍ김용만ㆍ민형배 더불어민주당 국회의원, 황운하 조국혁신당 원내대표 등이 참석했다.

[로리더 최창영 기자 ccy@lawleader.co.kr]