[로리더] 제21대 국회 개원이 다가오는 가운데, 국회입법조사처가 과거 지각 개원을 지적하면서 “제21대 국회는 법정기한 내에 원(院) 구성이 마무리될 수 있기를 기대한다”는 입장을 밝혔다.

“반복적인 원 구성 지연은 국민들에게 개원하고도 ‘일하지 않는 국회’라는 이미지를 심어줌으로써 국회에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있다”고 지적하면서다.

국회입법조사처(처장 김하중)는 지난 4월 28일 이런 내용을 담은 ‘제21대 국회 원(院) 구성의 일정과 쟁점’ 보고서를 발간했다.

이 보고서는 국회입법조사처 정치행정조사실 정치의회팀의 전진영 팀장과 이구형 입법조사관이 공동으로 작성했다.

보고서는 “제21대 국회 임기 개시 후 가장 시급하게 해야 할 일은 원(院) 구성”이라며 “이는 국회의장단과 상임위원장을 선출하고, 상임위원회 위원을 배정함으로써 완료된다”고 밝혔다.

보고서는 “제13대 국회 이후로 국회의장단 및 상임위원장 선출 등 원 구성은 원내교섭단체 간 협상에 의존해 왔다”며 “특히 교섭단체 의석비율에 따른 상임위원장 배분방식은 원 구성 협상에서 핵심적 쟁점이었고, 이로 인해서 원 구성 지연이 반복됐다”고 짚었다.

국회법은 국회의원 총선거 후 최초 집회일에 국회의장과 부의장을 선출하도록 규정하고 있으며, 최초 임시회는 임기개시 후 7일에 집회하도록 규정하고 있다.

새롭게 운영될 제21대 국회 임기가 5월 30일에 개시되기 때문에 최초 집회일은 6월 5일이며, 국회법상 이 날까지 국회의장단 선출이 완료돼야 한다.

상임위원의 선임은 첫 임시회 집회일로부터 2일 이내에 이루어져야 하고, 상임위원장은 최초 집회일로부터 3일 이내(2020년 6월 8일)에 선출돼야 한다.

보고서는 “그러나 제13대 국회부터 제20대 국회까지 국회 원(院) 구성에는 평균 41.4일이 소요돼, 법정기한을 준수하지 못했다”며 지적했다.

또 “국회법 규정에도 불구하고 원 구성 지연이 계속됐고, 국회가 개원하고도 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 제기능을 수행하기 위한 기본조직조차 구성하지 못한다는 국민적 비판에 직면했다”고 짚었다.

보고서에 따르면 국회 원 구성 과정에서 가장 쟁점이 된 부분은 교섭단체별 상임위원장직의 배분이다. 어떤 교섭단체가 몇 개의 상임위원장을 맡고, 어떤 상임위원장을 차지할 지에 대한 명시적 규정은 없다. 다만 상임위원장 배분은 관례적으로 원내교섭단체의 의석비율과 비례해 이루어졌다.

보고서는 “각 교섭단체가 어떤 상임위원장을 차지할지를 교섭단체 간의 협상을 통해서 결정하다보니, 협상이 원활하지 않을 경우에는 원 구성이 지연될 수밖에 없다”며 “후반기의 상임위원장 배분은 전반기대로 유지되는 경우가 많기 때문에, 전반기 원 구성협상이 더 치열했고, 따라서 장기간 진행됐다”고 진단했다.

보고서에 따르면 국회 상임위원장은 20석 이상을 획득해 교섭단체를 구성한 정당들만 차지하는 것이 일반적인데, 특히 정당들은 법제사법위원장을 차지하기 위한 경쟁이 치열했다. 이는 입법과정에서 법제사법위원회의 체계ㆍ자구심사가 필수절차라는 점과 관련돼 있다고 한다.

보고서는 “소관 상임위원회 심사를 마친 법안은, 본회의에 부의되기 전에 법제사법위원회의 체계ㆍ자구심사를 반드시 거쳐야하기 때문에, 법사위원장의 권한과 역할이 크고, 따라서 원내교섭단체들이 서로 차지하려는 위원장직이 됐다”고 밝혔다.

법률안의 체계ㆍ자구 심사를 통해 입법과정에 큰 영향을 미칠 수 있는 법제사법위원회의 위원장은 제13대부터 제16대 국회까지는 원내 1당이 차지했으나, 제17대 국회부터는 원내 2당이 맡아 왔다.

보고서는 “이때부터 소관 상임위원회를 통과한 법안의 심사가 법제사법위원회 체계 자구심사 단계에서 지연되는 일이 빈번해졌고, 이로 인해서 체계ㆍ자구심사절차는 입법과정에서 또 다른 비토지점(veto point)으로 기능하고 있다는 비판이 제기되고 있다”고 전했다.

그렇다면 해외는 어떨까. 주요국 의회의 상임위원장 배분방식은 크게 승자 독식형(winner-takes-all)과 우리나라처럼 원내교섭단체의 의석점유율에 따라 배분하는 협의제형으로 구분된다. 미국 의회가 승자독식형을 대표한다면, 독일 의회는 협의제형을 대표한다고 보고서는 전했다.

보고서는 “국회 원 구성은 국회가 입법 및 정책결정기관으로서 제 기능을 수행하기 위해 가장 기본적인 구조적은 틀을 갖추는 것”이라며 “따라서 국회 임기가 개시된 후 최대한 신속하게 원 구성을 마치는 것이 무엇보다도 중요하다”고 강조했다.

보고서는 “미국 의회처럼 과반의석을 차지한 다수당이 모든 상임위원장을 차지하는 승자독식형 원구성 방식을 채택한다면 원 구성이 ‘협상’ 대상이 아니므로 지연될 이유가 없다”며 “그러나 제13대 국회 이후로 30여년 넘게 유지돼 온 협의제적인 정치관행을 다수제로 바꾸기란 쉽지 않을 것”이라고 봤다.

보고서는 “따라서 총선 이후 최대한 빨리 정당지도부 차원의 협상을 개시할 필요가 있다”며 “반복적인 원 구성 지연은 국민들에게 개원하고도 ‘일하지 않는 국회’라는 이미지를 심어줌으로써 국회에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있다는 점에서 제21대 국회에서는 법정기한 내에 원 구성이 마무리될 수 있기를 기대한다”고 밝혔다.

[로리더 신종철 기자 sky@lawleader.co.kr]