차성안 판사 “대법관 변호사개업 금지…대법원장이 제청조건 서약 받아야”

[로리더] 차성안 사법정책연구원 연구위원(수원지방법원 판사)은 20일 “전관예우로 사법불신이 고착화된 상황임에도 불구하고, 한국의 1년짜리 수임제한으로 대표되는 전관예우 규제는 세계적으로 턱없이 약한 수준”이라고 진단했다.

차성안 위원은 “전관예우를 감소시키기 위한 방안들로 법원이 법률의 개정만을 기다리고 있을 필요가 없다”며 “법원이 전관예우 규제를 강화하는 정책 결단을 한다면 법령의 개정 없이 대법원규칙, 내규, 예규 개정이나 법관임용조건, 법관 인사제도를 통해 먼저 적극적으로 실시할 수 있는 대책들도 적지 않다”고 지적했다.

판사인 차성안 연구위원은 “대법관의 변호사개업과 소송대리 활동이 사법부 해악의 치명적 해악을 고려할 때, 대법관의 영구적인 변호사 개업 제한이 바람직하다”고 주장했다. 이에 대법원장이 대법관 제청의 조건을 변호사 개업금지 서약을 받는 것을 제시했다.

차 위원은 “이것이 성공적으로 안착되면 법원장 임명 등 보다 넓은 고위직 법관인사에 확장해 나갈 수 있고, 신규 법관 임용에도 3~5년의 퇴직 후 소송대리 금지서약을 임용조건으로 서약을 받을 수 있다”는 밝혔다.

또한 고등법원 부장판사 이상 고위법관에 대한 로펌 취업제한도 짚었다. 이밖에 전관예우 근절 방안으로 판결문 공개, 보다 상세한 양형기준 설정 등도 제시했다.

사법정책연구원과 국회입법조사처가 이날 국회 헌정기념관에서 공동주최한 ‘사법신뢰의 회복방안 - 전관예우와 시니어판사 제도를 중심으로’ 심포지엄에 주제발표자로 참석해서다.

차성안 판사는 제45회 사법시험에 합격해 2009년 서울중앙지방법원 판사로 임관해 서울남부지방법원 판사 등을 거쳐 현재 사법정책연구원에서 연구위원으로 활동하고 있다.

차성안 연구위원은 ‘해외의 전관예우 규제 사례와 한국에의 시사점’을 주제로 발표하면서 “해외의 전관변호사의 개업으로 인한 논란은 사법불신을 초래할 것이라는 ‘우려’이지만, 한국은 이미 그런 우려들이 ‘현실환’된 상태로서, 전관변호사 활동에 대한 국민들의 사법불신의 강도가 압도적으로 높다”고 말했다.

차 위원은 “해외사례에서는 많은 경우 정년 무렵에 은퇴한 법관의 변호사 개업이 문제되지만, 한국은 40~50대에 정년을 한참 남겨둔 상태에서 조기 사직해 개업하는 양상이 문제”라며 “한국의 전관예우 논란을 최소화하고자 한다면 최우선의 정책목표는 40~50대 법관들의 대량 정기 조직사직을 정년퇴직으로 전환하는 것이 되어야 한다”고 지적했다.

그는 “따라서 65세 무렵 이후의 법관들의 은퇴 문제와 연결된 시니어판사 제도도 40~50대 법관들의 계속근무 동기를 강화하는 유인책으로서의 성격에 보다 초점을 두는 식의 한국적 변용이 필요하다”고 밝혔다.

차성안 연구위원은 “외국의 경우 변호사로 개업해도 법원 소송절차에서 소송대리까지 하지는 않는 경우가 많이 발견되나, 한국에서의 변호사 개업은 법원 소송절차에서의 소송대리를 필수적으로 수반했고, 심지어는 대법관들조차 자기 동료가 남아 있는 대한민국 최고법원(대법원)의 상고심 소송절차에서 소송대리인으로 활동해왔다”고 지적했다.

차 위원은 “법관의 퇴직 후 전관변호사 활동의 양상이 최고법원까지 퍼져나가 다수의 퇴직 대법관들이 상고사건의 소송대리를 하는 것이 일반화된 형태로 나타나는 것은 다른 해외사례에서는 거의 발견하기 힘든 모습”이라고 비교했다.

그는 “어떤 요소를 보더라도 세계적으로 약한 수준의 규제를 과대평가하는 논리가 자주 발견되는데, 이는 그만큼 전관예우의 존재를 부정하고 오히려 유능함 등의 담론으로 정당화하는 부정 및 정당화형의 인식유형이 강하다는 것을 보여준다”며 “한국의 규제수준이 세계적으로 약한 수준이라는 평가의 근거”를 구체적으로 제시했다.

차성안 연구위원은 “어떤 사례보다 심각하고 체계화된 전관변호사의 개업, 소송대리 활동이 존재하고 그로 인한 사법불신이 고착화된 상황임에도 불구하고, 한국의 1년짜리 수임제한으로 대표되는 전관예우 규제는 세계적으로 약한 수준”이라고 밝혔다.

차 위원은 “수임제한 또는 소송대리 제한기간이 1년밖에 되지 않는 나라는 거의 찾기 힘들다”며 “최소 2년 그리고 많은 경우 3~5년의 기간 정도의 냉각기간이 설정되거나 아예 영구적으로 소송대리를 금지하는 사례들이 대부분이다”라고 말했다.

그는 “지역적 범위 측면에서도 최종근무지 법원에서의 수임제한은, 모든 판사가 2~4년이면 정기적인 전국 단위 순환인사를 통해 다른 곳으로 옮겨가기 때문에 무력화되기 좋다”며 “외국의 경우 한 법원에 통상 근무하기 때문에 그 법원에서의 소송대리 제한은 매우 강력한 제한이 되는 것과 대비된다”고 설명했다.

차성안 연구위원은 “전관변호사 활동에 대한 규제가 약한 편인 미국도 1~2년의 기간 동안 전직 동료 법관인 변호사가 대리하는 사건은 회피하도록 권고하고, 그 기간이 지난 후에도 사안에 따라 회피를 권고한다”고 전했다.

차 위원은 “반면 한국은 전관예우 논란이 발생할 우려로 인해 정식으로 기피, 회피가 이뤄진 사건 자체를 찾기가 매우 어렵다”며 “연고관계 있는 변호사의 경우 사건을 재배당해 재판부를 변경하는 연고관계 재배당 제도가 존재하나, 판사 출신 전관변호사에게 적용되는 범위는 그 기준이 ‘재판부 소속 법관과 해당 변호사가 같은 재판부에서 근무한 경우’로서 매우 좁게 설정돼 있다. 재배당 여부도 재판장의 재량에 맡겨져 있다”고 지적했다.

그는 “전화변론, 관선변호 등 비정상적 변론활동에 대한 한국의 규제 수준도, 미국의 일방 당사자 의사소통이라는 유사한 제도에 비하면, 기준의 구체성, 위반 시 회피, 징계, 신고의무 등의 집행시스템의 실효성 측면에서 매우 약한 편이다”라고 말했다.

차성안 연구위원은 한국에서의 전직 판사의 변호사 개업, 소송대리 활동에서 가장 특징적인 양상은 40~50대에 대량 정기 조기 사직이 발생한다는 것인데, 그 이유로 한국의 법관의 낮은 봉급과 연금 수준을 짚었다.

차 위원은 “법관보다 훨씬 더 높은 보수를 받는 10년 이상의 경력을 가진 변호사들이 판사로 지원하기에는 법관 보수가 너무 낮다거나, 낮은 법관 보수가 사직을 부추긴다”고 봤다.

그는 “또 낮은 수준의 연금수준은 법관이 퇴직 후 변호사 개업소득에 기대지 않기에는 너무 낮은 수준이어서, 퇴직연금액만으로는 전관변호사의 개업이나 소송대리를 막거나 줄이는 효과를 발휘하기 어렵다”고 짚었다.

이에 시니어판사 제도에 대한 한국적 변용 필요성을 제시했다.

차성안 연구위원은 “연금을 통한 노후 생활보장이 어렵다면, 해외의 시니어판사 제도를 참고해 한국 법관의 정년을 연장하고 정년에 가까워지는 법관들의 업무를 경감시켜 주고, 퇴직 후에도 일할 수 있는 석좌교수, 조정위원, 중재인 등의 일자를 늘리는 노력이 더 현실적일 수 있다”고 말했다.

그는 “퇴직 대법관이 변호사 개업 대신 사법연수원 석좌교수를 택하는 경우 퇴직연금액 전액이 지급정지 돼 현행 공무원연금제도는 오히려 석좌교수 대신 변호사 개업을 유도하는 역작용을 하고 있는 상황”이라고 지적했다.

차 위원은 “명예퇴직수당은 조기에 퇴직할수록 많이 받게 돼 법관의 조기퇴직을 유도하는 형태로 설계돼 있다”며 “법관의 퇴직 후 변호사 개업 대신 공직활동 등을 택하는 경우 퇴직연금 지급정지에 대한 예외를 설정해야 한다”고 봤다.

그는 “명예퇴직수당도 재직기간이 짧아질수록 증가하는 구조를 폐지하고, 오히려 정년을 채우는 경우 재직기간에 비례한 명예퇴직수당을 지급하는 등 평생법관 재직 동기를 유발하는 형태로 전면 개편할 필요가 있다”고 제시했다.

이와 함께 처우개선형 대책과 규제형 대책의 균형 확보 필요성을 짚었다.

차성안 연구위원은 “한국 법관들이 40~50대 조기 사직 후 변호사 개업의 가장 큰 동기는 전관변호사 개업소득과 법관 보수와의 막대한 격차”라며 “이 점을 고려할 때 규제형 대책이 전관변호사 개업소득을 크게 줄여 조기 사직 동기를 줄일 수 있는 가장 효과적 수단이라는 점을 잊어서는 안 된다”고 밝혔다.

또 “강력한 규제형 대책 없이 처우개선형 대책만을 실시해서는 법관들의 40~50대 대량 정기 조기 사직 후 변호사 개업 관행을 없앨 수 없다”며 “특히 변호사 수가 증가함에 따라 변호사 시장의 경쟁격화로 법관의 사직 후 전관변호사로서의 개업이 자연스레 감소하리라는 낙관론도 위험하다”고 지적했다.

차 위원은 “변호사 수의 증가가 전관변호사 개업을 줄이는 효과가 있는 것은 사실이나, 변호사시장이 전관변호사 시장과 비전관 변호사 시장으로 이분화ㆍ양극화되고 있어, 전관변호사 시장 내의 전관에 대한 수요는 끈질기게 살아남을 수 있기 때문”이라고 진단했다.

그는 “한국의 경우 전직 법관의 변호사 개업, 소송대리 제한 자체를 직업의 자유의 침해와 동치시키는 견해가 발견되기도 하지만, 해외에서 전관 변호사 개업, 소송대리제한 자체가 바로 위헌으로 판단된 사례는 보이지 않는다”고 전했다.

또 “법관으로서의 경험을 가진 ‘유능한 전관’ 변호사를 의뢰인이 활용할 가능성이 막힌다는 부작용은 해외 사례에서는 오히려 규제를 정당화하는 이유가 된다”고 했다.

차성안 연구위원은 “전관예우 규제강화 방안들을 위반한 법관, 변호사들에 대한 징계시스템을 활성화하기 위한 개혁조치들도 실행될 필요가 있다”고 주장했다.

차 위원은 “영국, 뉴질랜드, 홍콩 등에서 나타나는 법관임용 시 변호사개업, 소송대리 금지 서약을 받는 형식이 한국에서는 변호사단체들이 대법관 후보자에게 권유하는 형태로 활용되는 예가 있다”며 “이를 법원이 수용해 대법원장이 대법관 제청이나 법원장 임명, 일부 또는 전부의 법관임용 등의 국면에서 이를 공식적인 제청조건, 임명조건으로 요구하는 관행을 도입해 단계적으로 확대해 보는 것도 좋다”고 제시했다.

아울러 “대만에서 법원 재직 시 동료였던 현직 법관 사무실을 찾아간 전직 법관 출신 변호사에 대한 형사처벌이 가져온 변화를 고려해 볼 때, 한국과 같이 전관예우 문제가 심각하고 그 뿌리가 깊은 나라에서는 형사처벌이나 이에 준하는 과태료, 과징금 등의 제재적 수단들도 대폭 강화할 필요가 있다”고 밝혔다.

차성안 연구위원은 “가장 효과적인 규제강화 방안이 변호사 개업, 소송대래 제한과 관련해, 전직 법관의 개업제한 자체를 제한하는 것과 개업은 허용하되 소송대리를 제한하는 것을 명확히 구별할 필요가 있다”며 “대법관, 헌법재판관 등 최고위직 법관에는 전면적, 영구적인 변호사 개업제한을 진지하게 고려해 봐야 하지만, 일반 법관들의 경우 개업을 허용하는 것 자체는 놔두되 소송대리 제한을 강화하는 것이 현실적이다”라고 짚었다.

차 위원은 “한국 법관들은 거의 모두가 잠재적 전관 변호사로서의 정체성을 지닌다. 이로 인해 한국 번관들은 전관예우 규제강화 방안에 대해 반대하는 입장에 설 가능성이 크다”며 “그러나 장기적으로 평생법관제 정착이 재판을 받을 권리의 충실한 보장에 도움이 된다는 생각으로 법원도 앞으로는 보다 전향적인 태도를 취할 필요가 있다”고 지적했다.

그는 “법관 징계시스템과 관련해서도, 전관 변호사의 위법하거나 부적절한 변론행위에 호응한 법관들의 징계에 소극적이었거나, 중도 사직서 수리를 통해 각종 법관징계를 회피하게 해주었던 과거의 온정주의적 태도를 버리고, 전관예우 문제 해결을 위해 법관징계시스템을 활성화할 방안을 전지하게 고민해야 한다”고 주장했다.

차성안 연구위원은 그러면서 전관예우와 관련해 1~5단계 방안을 제시했다.

◆ 1단계 진입 사전봉쇄 : 변호사 개업 제한, 로펌 취업 제한

차성안 연구위원은 “1단계 진입 사전봉쇄와 관련해, 변호사 개업 자체를 금지하는 방안을 대법관, 헌법재판관 등 최고위직 법관부터 도입하는 것을 검토해 볼 수 있다”고 밝혔다.

차 위원은 “한국 현실에서 대법관의 변호사개업, 소송대리 활동이 사법부 신뢰에 주는 치명적 해악을 고려할 때, 영구적인 개업 제한이 바람직해 보인다”며 “기간 제한을 둔다면 차선책들로서 대법관 임기에 준하는 6년 동안 개업을 제한하는 방안, 대법원에서의 소송대리를 포함해 대법관의 법원절차에서의 소오대리를 전면적ㆍ영구적으로 금지하는 방안과 결합된다면 3년 동안은 개업 자체를 제한하는 방안 등이 고려될 수 있다”고 설명했다.

또 고등법원 부장판사 이상 직급의 고위법관에 대한 로펌 취업제한도 짚었다. 그는 “로펌이 다수의 전관을 정기적으로 영입해 포트폴리오를 구성해 맞춤형 전관변호사 서비스를 제공하는 현실에서, 로펌 취업제한을 넘어서 로펌에 특화된 추가적인 전관예우 대책이 도입될 필요가 있다”고 주장했다.

전관예우 규제법령을 위반하는 로펌에 대한 제재와 관련해 실효성이 떨어지는 낮은 과태료, 벌금기준을 상향해 적어도 전관변호사의 위법적 활용으로 인한 이익보다는 금전적 제재로 인한 불이익이 더 크게 만들 필요성이 있다고 제시했다.

아울러 “로펌 소속 전관변호사 등의 전관예우 규제법령 위반 시, 소속 로펌에 대한 영업정지, 양벌규정, 인가취소, 몰수ㆍ추징, 과징금 등의 제재가 가능하도록 만드는 방안도 연구될 필요가 있다”고 제시했다.

차성안 위원은 “현직 법관의 로펌 등과의 고용교섭 제한과 관련해 대법원 공직윤리위원회의 권고의견을 넘어서서, 법관윤리강령에 명확한 기준을 명시할 필요가 있다”며 “근본적인 해결을 위해서는 영국에서 제한된 것처럼 법관이 퇴직 전 2년간 다룬 사건의 소송대리인, 당사자와는 고용계약을 체결하지 못하도록 하는 방안이나, 캐나다에서처럼 현직 법관의 재직 중 로펌 등과의 고용교섭을 전면적으로 금지하고 퇴직한 후에 비로소 고용교섭을 개시하도록 하는 방안 등의 도입도 적극 검토할 필요가 있다”고 주장했다.

◆ 2단계 법원 사건 수임ㆍ소송대리 제한, 이익충돌, 연고관계 선전 금지

차성안 연구위원은 “한국의 1년짜리 수임제한 규정은 가장 전관예우 문제가 심각함에도 외국의 사례들에 비해 턱없이 짧은 기간”이라며 “모든 법관들에 대한 2~4년 주기의 전국단위 순환 전보인사로 무력화하기 쉬운 최종근무지 법원 기준으로 한 수임제한 등의 이유로 그 효과가 매우 떨어진다”고 지적했다.

이를 개선하기 위해서는 기준을 2~6년 범위에서 논의를 통해 대폭 늘리는 것이 필요하고, 최종 근무지가 아니라 5~7년 이내 근무했던 모든 법원들을 기준으로 수임을 제한해야 한다고 제시했다.

그는 “로펌의 경우 담당변호사가 아닌 경우 1년 수임제한을 받지 않는 것은, 악용될 소지가 큰 반면 규제 장치가 너무 없다”며 “원칙적으로 로펌 소속 전체 변호사들에게도 소송대리 제한을 확대하되, 미국의 스크리닝(screening) 장치를 참고해 입법화를 고려할 필요가 있다”고 말했다.

차 위원은 “전관 변호사 등이 사건 수임 시 법관과의 연고관계를 선전하는 것을 금지하는 변호사법 제30조의 규정을 위반하는 경우 형사처벌하는 규정을, 소송 로펌 등에 대한 양벌규정과 함께 신설할 필요가 있다”고 밝혔다.

◆ 3단계 사건배당 단계 : 기피, 회피, 연고관계 재배당 제도

차성안 연구위원은 “전관예우와 관련된 연고관계 재배당 사유인 ‘같은 재판부’ 근무 기준을 ‘같은 법원’ 근무로 변경하되 일정한 합리적 예외를 두는 방안, 적용범위를 형사단독 재판부와 민사재판부까지 확대한 방안, 고소ㆍ고발인이나 검사, 상대방 당사자에게 연고관계 재배당 신청권을 주는 방안, 연고관계 진술의무를 재판부에 부과하는 방안 등이 필요하다”고 말했다.

그는 “근본적으로는 개업제한, 수임제한, 소송대리 제한을 강화해서 애초에 전관변호사를 연고관계 재배당 제도를 통해 회피할 일이 사실상 없게 만드는 사전예방이 필요하다”고 봤다.

◆ 4단계 비정상적 변론

차성안 연구위원은 “전관변호사가 활용하기 좋은 전화변론, 기일외 변론 등의 비정상적인 변론활동 규제와 관련해 특히 부적절한 변론행위를 다른 법관, 변호사가 알게 됐을 경우 신고의무를 부담하도록 법관윤리강령, 변호사윤리장전을 개정할 필요가 크다”고 밝혔다.

◆ 5단계 전관 정보제공형 규제 : 수임, 사건처리 내역 정보의 공개

차성안 연구위원은 “전관변호사의 담당 판사와의 인맥정보에 대한 대중의 접근성을 보장해 상대방 당사자나 대중이나 시민단체 등이 전관변호사의 전관예우 논란을 감시하도록 하는 경우 큰 효과를 가질 수 있다”며 “그러나 동시에 기존의 전관을 선호하는 경향을 부추길 위험을 가지고 있어, 정보제공형 규제의 경우 연구가 필요하다”고 봤다.

차 위원은 “변호사법상 공직퇴임 변호사의 수임정보 수집을 통한 전관예우 문제 감시의 경우, 수임료가 법조윤리협의회에 제공되는 정보에서 빠져 있는데 이를 포함시키는 법령 개정을 진지하게 고려할 필요가 있다”고 밝혔다.

이어 “다만 법조윤리협의회의 적극적 역할을 위해서 법원과 검찰의 비중을 과반수 이하로 줄이고 순수 민간인 참여를 과반수 이상으로 늘리는 것이 필요하다”고 말했다.

차 위원은 “법원이 주체가 돼 전관변호사의 사건수임, 변론 진행에 관한 데이터베이스를 내부에 구축해 감시ㆍ감독 시스템을 구축하고 그에 대한 법관들, 사건당사자들, 대중들의 접근가능성을 적절한 범위에서 제공하는 것은 지금이라도 적극 검토할 필요가 있다”고 짚었다.

결론적으로 차성안 연구위원은 “전관예우를 감소시키기 위한 방안들로 법원이 법률의 개정만을 기다리고 있을 필요가 없다”며 “법원이 전관예우 규제를 강화하는 정책 결단을 한다면 법령의 개정 없이 대법원규칙, 내규, 예규 개정이나 법관임용조건, 법관 인사제도를 통해 먼저 적극적으로 실시할 수 있는 대책들도 적지 않다. 이런 대책들은 먼저 적극적으로 시행해 볼 필요가 있다”고 말했다.

차 위원은 “1단계 개업제한, 2단계 소송대리 금지와 관련해 대법원장의 대법관 제청의 조건을 변호사 개업금지 서약, 혹은 완화된 형태의 대법원 상고사건을 포함한 법원 사건 소송대리 금지 서약을 할 것을 설정하되, 대신 원로법관제도, 상근조정위원, 석좌교수 등의 변호사 개업소득을 대체할 제도를 제공할 필요가 있다”고 제시했다.

그는 “이것이 성공적으로 안착되면, 법원장 임명 등 보다 넓은 고위직 법관 보직인사에 이를 확장해갈 수 있을 것이고, 신규법관 임용 시에도 3~5년의 퇴직 후 소송대리 금지서약을 임용조건으로 설정해 서약을 받을 수 있다”고 봤다.

차성안 연구위원은 “변호사단체의 역할도 중요하다. 변사윤리장전이나 적절한 단체의 내부 자치규정에 법관이 임용시 퇴직 후 개업제한, 소송대리 금지 서약을 한 경우 나중에 사직해 변호사로 재개업사는 경우 서약을 존중할 것을 명시할 필요가 있다”고 말했다.

차 위원은 “국회 입법이 가장 중요하다는 점은 명백하다”며 “해외의 다양한 전관예우 규제 사례들을 참고하고, 처우개선형 대책과 규제형 대책의 균형을 추구하며, 법관 사직 후 변호사 개업 동기 감소에 가장 중요한 개업제한, 소송대리 제한 등의 규제형 대책의 위헌성 감소를 위한 여러 방안들을 섬세히 고려하는 입법이 필요하다”고 강조했다.

이밖에 ▲판결문 공개, 소송기록 공개를 통해 전관예우 가능성의 사전억제와 사후감시를 강화하는 대책 ▲변론시간 확보와 집중구술심리의 강화, 전면적 심증개시에 기반한 토론형 의사소통 기회보장을 통해 전관변호사를 이용한 비정상적인 변론에 대한 기대감을 감소시키는 대액과 그 전제조건으로 법관의 대폭(2~3배) 확대 ▲보다 상세한 양형기준(형량, 집행유예 여부)의 설정, 항소심의 사후심화, 국민참여재판의 확대와 기속력 강화, 참심제 등의 새로운 국민의 재판참여제도의 도입 ▲구속영장, 구속적부심, 보석 등 인신구속 관련 법관 재량행사 기준을 더 구체화하는 정책(영장 이유 상세기재, 영장항고제 등 영장재판에 대한 불복절차 도입 문제, 구속/불구속/적부심사/보석 등 인신구속 여부 기준의 구체화 등) ▲전관예우로 인한 재판결과, 재판절차 등의 왜곡을 직권남용죄로 혹은 독일의 법왜곡죄나 영미의 사법방해죄로 일부 변형해 도입하는 새로운 입법으로 형사처벌할 가능성 ▲전관변호사에 대한 과잉선호를 크게 줄여 줄 변호사 소개 시스템의 활성화 등도 제시했다.

한편 이날 심포지엄에서 강현중 사법정책연구원장이 개회사를 하고, 문희상 국회의장과 조재연 법원행정처장(대법관)이 축사를 했다. 그리고 김하중 국회입법조사처장이 환영사를 했다.

심포지엄 제1세션은 ‘전관예우 실태 및 해외제도’를 주제로 진행됐다. 김제완 고려대 법학전문대학원 교수가 ‘전관예우 실태 및 근절방안 : 법조인과 일반 국민들의 인식’을 주제로 발표했고, 이어 차성안 사법정책연구원 연구위원(수원지방법원 판사)이 ‘해외의 전관예우 규제 사례와 한국에의 시사점’에 대해 발표했다.